Överbelastning – att hantera hög arbetsbelastning inom socialtjänstens försörjningsstöd

Att hantera hög arbetsbelastning inom socialtjänstens försörjningsstöd

Författarna studerar hur personal inom socialtjänstens myndighetsutövande del av försörjningsstödet agerar för att undvika överbelastning. Resultaten visar att möjligheterna att minska arbetsmängden är begränsade.

Under de senaste åren har rapportrats att socialtjänstens personal inom myndighetsutövande verksamheter är överbelastad och att det har negativa konsekvenser för såväl personal som för brukare och deras anhöriga. Personalen har svårt att hinna med sina arbetsuppgifter, upplever stress och överväger att sluta eller byta arbetsplats (Tham 2016). Det har skett en stor personalomsättning inom socialtjänstens organisationer, särskilt inom den myndighetsutövande delen (Dellgran 2011, Kullberg 2011). Sjukskrivningarna fortsätter att vara höga och personalgruppen anses extra utsatt för stress och utbrändhetssyndrom (Försäkringskassan 2015). För brukarna och deras anhöriga kan konsekvenserna av överbelastningen också bli svåra. Klienter hos socialtjänsten får byta handläggare ofta och behandlingen får ingen kontinuitet. Personalomsättningen kan ibland leda till rättssäkerhetsproblem, då personer inte behandlas riktigt, fel begås och klienter kan få olika beslut beroende på var de bor (Leviner 2011). 

 Nu är denna situation inte unik för socialtjänsten utan liknande rapporter kan vi läsa från andra människobehandlande organisationer som t.ex. sjukvården, skolan och polisen. Skall man tro Michael Lipsky (1980/2010) kommer denna typ av organisationer alltid att tendera att få för mycket att göra. Behoven inom de olika områdena överstiger regelmässigt de möjligheter till insatser som samhället kan erbjuda. Därför måste organisationerna och de ­professionella som arbetar där utveckla olika former av ­strategier för att inte bli överbelastade.    

Vanja Astvik, Marika Melin och Michael Alvin har studerat hur enskilda socialarbetare hanterar överbelastning med olika typer av individuella coopingstrategier (Astvik, Melin & Alvin 2014). Även utanför Sverige finns sådan forskning (se Tummers, 2017; Tummers mfl, 2015). Det är inte lika vanligt att hitta studier som särskilt fokuserar hur överbelastning hanteras på olika nivåer inom människobehandlande organisationer. I forskningsprojektet ”Överbelastningens dilemma. Om överlevnadsstrategier inom svensk offentlig sektor” (Forte 2014: 2351) har överbelastningsstrategier studerats inom socialtjänsten, polisen och sjukvården. Strategier för att begränsa arbetsbördan har studerats på individuell handläggarnivå, på avdelnings- och organisationsnivå. I denna artikel redogör vi för delstudien om socialtjänstens försörjningsstöd. Data har samlats in med hjälp av intervjuer, observationer och enkäter till personal på olika nivåer inom socialtjänstens försörjningsstöd i fyra kommuner.    

Syfte och frågeställningar

Syftet med denna artikel är att analysera hur personal inom socialtjänsten som organisation talar om och agerar för att reglera arbetsbördan för att undvika överbelastning. Vi vill studera hur detta sker på organisationsnivå (mellan socialtjänsten och andra organisationer), på avdelningsnivå (inom socialtjänstens organisation) samt på individnivå (av enskilda handläggare inom socialtjänsten). En viktig avgränsning är att studien endast gjorts av den myndighetsutövande delen av försörjningsstödet, inte av andra delar av socialtjänsten.

Följande två frågeställningar fokuseras i artikeln:

• Hur talar och agerar personal inom socialtjänstens försörjningsstöd om strategier på organisations- och avdelningsnivå för att hantera att inte personalen upplever överbelastning?
• Hur talar och agerar första linjens handläggare för att hantera överbelastning inom socialtjänstens försörjningsstöd?
• Tidigare forskning och teoretiska utgångspunkter

Det finns en stor mängd såväl svenska som internationella studier som visar att personal inom socialtjänsten är belastad och att många slutar eller överväger att sluta. Detta är inte en ny företeelse utan har påtalats av forskare som Deborah Shapiro (1974) redan på 1970 talet i USA samt i Sverige av Ingrid Göransson, Ulf Månsson och Ann-Katrine Sundman i boken ”Socialsekreterarnas arbetsmiljö” (Göransson, Månsson & Sundman 1983). Under senare tid har Pia Tham (2007) visat att socialsekreterare inom den sociala barnavården i högre utsträckning än andra yrkesgrupper upplevde sig stressade av sitt arbete och att många övervägde att söka andra arbeten. Andra studier bekräftade detta t.ex. Astvik mfl. (2014) och när Tham (2016) gjorde en uppföljning av sin studie tio år senare hade situationen förvärrats ytterligare. Även i andra länder redovisar studier att socialarbetare med socialtjänstuppgifter har ansträngda arbetsvillkor, kanske främst inom den sociala barnavården (Ellett m.fl.., 2007), men också inom andra delar av socialtjänsten (Hamama 2011; Collins 2008)

Inom all offentlig människobehandlande verksamhet finns det problem med att ­efterfrågan på verksamheter är större än vad verksamheterna kan tillgodose Lipsky (1980/2010). Det räcker inte med att bara ta fram mer resurser. Organisationerna och personalen behöver skaffa sig strategier för att begränsa arbetet (Brodkin 2011, Hupe & Buffat 2014).   

Vanja Astvik med kollegor (2017) utgår från Albert O. Hirschmans (1970) teori om organisatoriskt handlande och menar att det är sorti (exit) snarare än protest (voice) som har satt arbets­villkoren på agendan i kommunerna. Det är först när personal sagt upp sig och slutat som kommuner satt in resurser i syfte att göra arbetssituationen bättre i större skala. Det faktum att så många slutar inom socialtjänstens myndighetsutövning har gjort att arbetsgivarna uppmärksammat frågorna om personalens arbetsförhållanden. När det kommer till hur enskilda medarbetare hanterar överbelastningen så börjar de med olika former av lojala strategier (loyalty). Först har de vanligen använt sig av kompensatoriska strategier; handläggarna arbetar över, hoppar över raster, har lång svarstid på mail, är mindre hjälpsamma med kollektiva uppgifter med mera. Sedan kommer andra strategier där handläggarna fortfarande stannar kvar på arbetet och biter ihop, men där man sänker kraven och engagemanget. Nästa steg är vanligtvis att påtala arbetsförhållandena för chef och kollegor (voice) innan den slutliga strategin blir att söka nytt arbete och sluta (exit) (Astvik m.fl., 2014).   

Michael Lipsky och andra som skriver om s.k. ’street level organizations’ menar att dessa aldrig kan tillgodose alla behov som finns i samhället. Lipsky hävdar att resultatet av att tillsätta mer resurser i form av mer personal eller att göra verksamheten mer tillgänglig istället ger en ökning av arbetsbelastningen. För att undvika en överbelastning måste personalen inom dessa organisationer på olika sätt tolka lagar och regler och välja vilka personer och problem som man kommer att arbeta med (Lipsky 1980/2010; ­Brodkin 2011; Tummers & Beckers 2014). Det ­behöver finnas en handlingsstrategi för att bemästra den överbelastning som annars kommer att infinna sig. 

I denna studie har vi konstruerat en schematisk bild (Se Figur 1) av hur arbetsuppgifter fördelas inom en socialtjänstorganisation. Här kan man tänka sig olika strategier för att begränsa arbetet. Först vid pilen Arbete – hör klienterna till organisationen eller bör de inte tas emot av socialtjänsten (organisationsnivå). I nästa led kommer frågan om ärendet skall hamna på försörjningsstöd eller någon annan del av socialtjänstens organisation (avdelningsnivå) varefter den enskilde socialsekreteraren måste ha strategier för att arbeta i ärendet (individuell nivå).

Det finns alltså olika sätt att hantera arbetsbelastningen i en organisation. Det kan ske genom att mängden arbete som kommer in till organisationen regleras om det är möjligt. Här kan olika typer av försvårande insatser göras för att över huvud taget bli en klient. Det kan handla om begränsade öppettider, komplicerade ansökningshandlingar, olika typer av deadlines eller saker som måste bifogas för att ansökan skall tas emot. Dessa strategier kallar vi ”limiting” – begränsande – och handlar om att minska inflödet av ärenden till organisationen (Tummers m.fl., 2015). För ett svenskt exempel, se gärna Leila Billquist (1997) artikel som handlar om tidsbokningar på svenska socialkontor.

När väl arbetet kommit till organisationen kan det finnas möjlighet att via arbetsfördelning hänvisa arbetet vidare till andra angränsande organisationer. Borde frågan handläggas av sjukvården, polisen eller av någon annan? Även på avdelningsnivå finns frågor om vem eller vilka som bäst skulle kunna hantera frågan. Kan den skickas någon annanstans för att undvika för stor arbetsbelastning på den egna avdelningen? Här ryms det som ovan beskrivs som att begränsa arbetsmängden (”limiting”) för den egna organisationen men också att skjuta upp insatser och beslut. Den senare uppskjutande strategin kan kallas för ”buffering” (Williams, 2013, Liljegren et al 2021). Det kan ske där ett ärende är för viktigt för att bara skrivas av, men där man inte omedelbart behöver göra en insats eller fatta ett beslut. Avvaktar handläggaren insats i ärendet så kanske problemen löses på annat sätt, eller visar sig inte vara av den vikten att organisationen behöver ingripa. 

För att reglera arbetsbördan kan personalen teoretiskt göra på två sätt. Det första är att ransonera, att begränsa utbud och efterfrågan för att minska överbelastningen. Strategin går ut på att medarbetarna gör det svårare för brukarna att använda och komma i kontakt med organisationens tjänster (Lipsky, 1980/2010). Det kan handla om psykologiskt beteende (ett mindre trevligt bemötande), tillämpningen av taxor och avgifter (ökat uttag, mindre givmildhet) eller tidsmässigt utdraget (ökade väntetider). Det andra är att införa byråkratiska rutiner som försvårar för klienter och därmed begränsar inflödet av arbete. Det gör att de sökande återkommer till verksamheten färre gånger och istället vänder sig till andra organisationer. Positiva förändringar (exempelvis bättre utbud, bättre bemötande, mer tillgänglighet, extra resurser och bättre kvalitet) kan göra att arbetsbelastningen för organisationen ökar (Lipsky, 1980/2010). Ett liknande resonemang för Marcus Lauri (2016) i sin avhandling där han visar att införandet av standardisering, fokus på administration och företagsekonomiska modeller i det sociala arbetet innebär mindre tid för klienter och en distansering mellan klienter och socialarbetare. Huruvida ovanstående strategier är möjliga för personal inom socialtjänstens försörjningsstöd skall vi undersöka i artikeln. 

Alla håller inte med Michael Lipsky (1980/2010) om att det bara handlar om att begränsa arbetet. Ellis (2011) lyfter fram att olika kollegiala mekanismer också kan användas för att reducera arbetsbelastning. Det kan handla om att samarbeta över organisationsgränser eller att hjälpa varandra inom organisationen för att hitta lösningar. 

Metod

I denna artikel redovisas en del av forskningsprojektet ”Överbelastningens dilemma. Om överlevnadsstrategier inom svensk offentlig sektor” (Forte 2014: 2351). I projektet studeras överbelastningsstrategier inom socialtjänsten, polisen och sjukvården. Denna delstudie om socialtjänsten eller närmare bestämt socialtjänstens myndighetsutövande försörjningsstöd, bygger på fyra olika insamlingsmetoder:  (i) observationer av möten där arbetsfördelning och överbelastning diskuterats, (ii) fokusgrupper bestående av personal på handläggarnivå inom socialtjänstens försörjningsstöd med personer från olika kommuner, (iii) intervjuer med handläggare och chefer på olika nivåer i olika kommuner, (iv) enkäter till handläggare och första linjens chefer inom socialtjänstens försörjningsstöd i fyra kommuner. Nedan följer en mer detaljerad beskrivning om respektive insamlingsmetod. För att få en stor variation har kommunerna olika storlek och har olika typer av erfarenheter av överbelastning. Kommunerna är storleksmässigt en större, en mellanstor och två mindre kommuner. 

I studien av socialtjänsten har vi genomfört tre observationer (i). Avsikten var att studera arbetsplatsmöten där arbetsdelning eller strategier för arbetsdelning sker för att bland annat hantera överbelastning. I något fall handlade det om ett möte för chefer för att diskutera strategiska frågor för avdelningen (i en större kommun med olika underavdelningar för försörjningsstöd). Relativt tidigt visade det sig att fördelningen av ärenden inte skedde på dessa möten utan ansvarades för av förste socialsekreteraren eller första linjens chef, varför observationerna fick en mindre roll än vad avsikten var från början. Vi har också genomfört två fokusgrupper (ii) med personal från försörjningsstöd från olika kommuner. Avsikten med fokusgrupperna var att få exempel på och erfarenheter av olika typer av strategier för att begränsa överbelastning. Liknande fokusgrupper gjordes inom de andra delstudierna. Sammanlagt kunde vi hitta 23 olika exempel på sådana strategier. Exempel på individuella strategier kunde vara: att undvika svara på e-post, att sänka sina kvalitetskrav på arbetet eller att bara ta sig an komplicerade ärenden. Dessa strategier har därefter genererat frågor till de individuella intervjuerna och till den enkät som senare skickades ut till socialtjänstpersonal inom försörjningsstödet i fyra kommuner. De individuella intervjuerna (iii) var 14 till antalet och genomfördes med personal med olika uppgifter inom fyra socialtjänstorganisationer. Det stora flertalet var handläggare eller första linjens chefer men i en kommun intervjuades också en sektionschef för avdelningen där försörjningsstöd ingår. I en annan kommun intervjuades också socialchefen. Intervjuerna genomfördes på personernas arbetsplats och var semi-strukturerade så till vida att de utgick från ett antal teman som handlar om arbetsmängd, arbetsdelning, upplevd överbelastning och olika typer av strategier för att hantera denna. Samtidigt var intervjuaren öppen för att låta den som intervjuas introducera ämnen varpå följdfrågor ställdes i anslutning till dessa. 

Vi har dessutom skickat en webbenkät (iv) till personal (handläggare och närmsta chef) inom socialtjänstens försörjningsstöd i fyra kommuner, samma som ovan. Enkäten skickades till de anställdas e-postadress och möjlighet att svara var öppen under cirka en månads tid under vilken vi skickade tre påminnelser. Svar inkom från 117 personer vilket gav en svarsfrekvens på drygt 53 procent. I enkäten ställdes frågor relaterade till arbetsuppgifter och arbetsfördelning, upplevd stress och olika typer av copingstrategier. I denna artikel redovisas svaren på de frågor som handlar om individuella strategier för att hantera överbelastning.  När det gäller frågebatteriet som hanterar de individuella strategierna var det 97 personer som svarade på dessa frågor. Motsvarande enkät skickades också till personer som arbetar vid polisen och inom den psykiatriska öppenvården. 

Det är naturligtvis svårt att tala om i vilken grad de 117 personer som svarat på vår enkät är representativa för socialarbetare som arbetar på socialkontorens försörjningsstöd i landet. Vi noterar dock att vår svarspopulation på många sätt är representativa för det som är känt om socionomprofessionen och vilka som arbetar inom socialtjänsten i Sverige. Drygt 85 procent definierar sig som kvinnor. De som svarat på enkäten är relativt unga i yrket, mer än hälften har arbetat kortare tid än fyra år. Det överensstämmer med Karin Kullbergs (2011) forskning om socionomkarriärer, där arbete inom socialtjänsten ofta beskrevs som ett ingångsområde som många lämnar efter några år (Kullberg 2011). Drygt hälften har arbetat mindre än fyra år i yrket.

Bearbetningen av materialet

Den kvantitativa studien har analyserats i statistikverktyget SPSS version 25. I denna artikel analyseras de individuella strategier för att hantera övermäktig arbetsbörda som beskrivs ovan. Dessa redovisas med deskriptiv uni- och bivariata analyser. Samtliga variabler har kontrollerats för kön och ålder i yrket för att se om dessa två förhållanden påverkar val av strategi. Då har Chi2-test genomförts. 

  Samtliga intervjuer har bandats och därefter transkriberats. En tematisk innehållsanalys har gjorts som dels utgått från studiens frågeställningar, dels utgått från det som framkommit i de professionellas berättelser. Vid presentationen av utsagorna har fokus legat på det innehållsliga. I några fall har språket rättats till för att meningen skall framgå. Vi har av etiska skäl valt att inte redogöra för vilka individer eller kommuner som ingår i studien. Då studien också hanterar känsliga personuppgifter sökte vi och fick ett godkännande från dåvarande regionala etikprövningsnämnden, nuvarande Etikprövningsmyndigheten (Dnr 278-15). 

Metoddiskussion  

Det finns alltid svårigheter förenade med att samla in självskattade uppgifter om personers arbetsbelastning. Det finns en given risk för över- liksom underrapportering. När det handlar om frågor om strategier för att undvika överbelastning, kan de uppfattas som att personen smiter från vissa arbetsuppgifter om vad som borde göras. Vi konstaterar dock att många svarat varierat utifrån de olika strategierna och har ingen anledning att tro att det skett en medveten över- eller underrapportering. 

Organisatoriska strategier för att hantera överbelastning

En återkommande kommentar om socialtjänstens försörjningsstöd och dess möjlighet att hindra att mer arbete kommer in i organisationen (alltså limiting, se Figur 1) är att det inte låter sig göras. När Lipsky (1980/2010) talar om att ransonera antalet ärenden som kommer till organisationen eller att begränsa eller ransonera alternativt att skapa byråkratiska rutiner som gör det svårare att söka sig till verksamheten så är det inte möjligt på organisatorisk nivå. Socialtjänsten specifika uppdrag innebär att i någon mening vara ”sista instans” och ta emot allas ansökningar.

Socialtjänsten kan inte som Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen hävda att en brukare inte tillhör målgruppen, inte har rätt att söka sjukersättning, inte är redo att ta ett arbete eller står till arbetsmarknadens förfogande. Bland de intervjuade socialsekreterarna fanns flera som var bekymrade över andra organisationers ”limiting-beteende”. 

Jag blir så himla arg på Försäkringskassan. Varför skall sjuka människor gå på ekonomiskt bistånd, är det så det skall vara? (Socialsekreterare). 

Men, detta bekymmer gäller inte bara Försäkringskassan. Här finns klagomål i förhållande till psykiatrin, till den somatiska vården, till olika slags bostadsförmedling och till arbetsförmedlingen.    

Många [myndigheter] skapar murar in till sina verksamheter så att våra klienter inte kommer in. (Socialsekreterare).

Med ovanstående resonemang om att minska sin arbetsbelastning med hjälp av begränsning (limiting) kan man snarare säga att socialtjänsten känner sig utsatt av andras begränsningsstrategier. Här skiljer sig socialtjänsten från de studier vi gjort av t.ex. psykiatrisk öppenvård och polisen. Inom den psykiatriska öppenvården finns en större möjlighet att själva ta ställning till vilka ärenden som kan tas emot. Här är det istället det kollegiala beslutsfattandet som avgör vilka patienter som kan få komma in (se Berlin et al 2021). Hos polisen är det annorlunda. Alla anmälningar måste tas emot och hanteras, men här finns andra möjligheter till både ”limiting” och ”buffering” (se Liljegren et al 2021).

En särskild sorts organisatorisk strategi är den som handlar om samverkan. Samverkan beskrivs ofta som den stora lösningen på arbetsbelastningen, men en lösning som också kan skapa egen överbelastning. 

Det skall krånglas hela tiden, en chef prata med en annans chef innan man kan gå till handläggaren och säga att detta skall göras. Det skall vara så byråkratiskt och tramsigt hela tiden med en massa papper som ingen läser. (Socialsekreterare)

Förlusten med samverkan är tydlig i exemplet ovan – det tar mycket tid, vinsterna är mycket oklara och diffusa. Men det finns också berättelser om samverkan som lösningen på överbelastningen. För att nämna ett exempel ett samarbetsprojekt med Arbetsförmedlingen där man har två- och trepartssamtal med gemensamma klienter för att arbetet skall fungera. Ett annat exempel är SIP-möten (Samordnad Individuell Plan) med vuxenpsykiatrin. Då flera menar att det på denna nivå inte går att begränsa inflödet av arbete handlar det istället om att ordna en snabb och effektiv hantering av organisationens arbete. 

Vi tänker inte i de banorna att det skall vara svårt att komma in – vi tänker att vi skall ha ­tydliga riktlinjer. (sektionschef)

Sektionschefen ovan beskriver hur rutiner upprättas för att påskynda hanteringen. I flera kommuner pågår ett intensifierat uppföljnings- och översynsarbete från ledningens sida för att kontrollera att arbetet flyter på, att inga ärenden ligger för länge, att utredningar startas i tid etc. 

Ja vi håller god koll, vilka är snittiderna för hur länge man är inne, vi har örnkoll. (sektionschef) 

I något fall talar man uttryckligen om ­’Lean-modellen’, en arbetsmodell som bygger på att noga kontrollera de olika delarna i en produktion för att minimera slöseri med resurser. Det gäller att öka flödet genom organisationen och att de olika stegen skall vara så synliga som möjligt så att alla skall se vad som händer i organisationen. Exempel på frågor som de olika stegen då innefattar är: Hur många kommer in? Hur många får olika typer av insatser? Hur länge får man vänta på beslut? etc. Modellen kräver ett mycket noggrant översynsarbete från ledningens sida. Det skall vara lätt att komma in – men man skall ut mycket snabbt. Helst skall antalet i systemet minska för varje månad. Tanken är att ransonera med resurserna, lika för alla så att man enligt upprättade rutiner kan sålla ut prioriterade ärenden. 

I en av kommunerna återberättade såväl sektionschefen som en av handläggarna att organisationen hade satsat på en enskild resursförstärkning. Vid tillfället då flera handläggare var sjukskrivna och ärendemängderna var alldeles för höga satsade man resurser på extra tjänster för att arbeta undan ärenden som fått vänta. Därefter återgick man till normal tjänstebeläggning. Erfarenheten från detta var god och den bakomliggande tanken att det kan löna sig i längden med sådana satsningar.

Strategier på avdelningsnivå 

I de kommuner där vi gjort intervjuer är det förste socialsekreteraren som fördelar ärenden bland socialsekreterarna. Detta sker efter att en mottagningsgrupp eller motsvarande gjort en första screening och bestämt vilken underavdelning som kommer ifråga. I större kommuner finns ofta underavdelningar (ungdomar, vuxen, personer med rehab-behov etc) och den gallringen sker då i mottagningsgruppen. Men efter att ärendet kommit till gruppen är det därefter förste socialsekreteraren som fördelar ärendena. I vår studie av psykiatrin skedde fördelningen av ärenden vid team-möten där arbetsgruppen diskuterade vem som bäst kunde ta sig an ärendena (se Berlin et al 2021) men inom socialtjänsten skedde det alltså inom linjen, av närmsta chef. De flesta av dem vi intervjuat vittnar om att det oftast sker på ett rättvist sätt. Förste socialsekreteraren i dessa kommuner hade en god överblick över hur många ärenden och hur stor belastning handläggarna hade på sina tjänster. Dessutom är det förste socialsekreteraren som rycker in och hjälper till att avboka tider vid sjukdom och ser till att andra i gruppen får hjälpa någon som har för mycket att göra. På avdelningsnivån menar de intervjuade att förste socialsekreterarens överblick och fördelningsarbete är en av de bästa interna överbelastningsstrategierna, att underlätta kollegialt samarbete. Vi har fått många exempel på detta.  

Nu har vi en arbetsledare som håller morgonmöten varje morgon, hon går igenom om någon är sjuk. Någon i mottaget VAB:ade  … den du skulle träffa på intervju fick ta nybesöket … och en annan träffade dig. Det känns tryggt att någon planerar det. (Socialsekreterare).

Liksom i exemplet ovan får vi flera exempel där arbetsgruppen hjälper varandra att hantera arbetsbördan och toppar med överbelastning.

Detta förutsätter att inte hela arbetsgruppen är för belastad och att det finns ett sådant arbetsklimat att man hjälper varandra. En annan förutsättning är just att någon har en överblick om hur belastningen ser ut på gruppen. I kommuner med arbetsgrupper där inte hela personalstyrkan är hårt belastad är detta något som både chefer och handläggare strävar efter. Man får en bättre insyn i varandras arbete, känner till varandras klienter och arbetet blir inte lika skört och personberoende som annars.  

Vi skall jobba med öppna dörrar så att man kan hjälpa till och fråga varandra. Och det är sagt att om man har lite och inte fått in så mycket ansökningar så kan man gå in och ta något för en annan. (Socialsekreterare)

Specialiseringen inom socialtjänsten kan i sig vara drivande till att det blir överbelastning. En effekt av specialisering blir att man måste samarbeta mer med andra, måste göra delbeslut, lämna över till andra eller som en handläggare sa ”samarbeta istället för att göra jobbet”. Det finns ärenden som har en gränsproblematik, vilken avdelning hör de till? Här kan förhandlingar ske mellan olika avdelningar. Samverkan brukar även på avdelningsnivå efterfrågas som en återkommande ”lösning”. Samtidigt är samverkan förenat med många svårigheter och ibland kan andras beslut inom den egna organisationen få direkta följder vad gäller arbetsbelastningen för dem som arbetar med försörjningsstöd. 

Utredning [vid enheten för] barn och unga har många tjänster som inte är tillsatta. De avslutar ärenden fast de inte är färdigbehandlade och så lägger de över ärenden på oss. Som resultat får försörjningsstöd överbelastning. (Socialsekreterare) 

Enligt detta exempel är det besluten av personalen på en annan enhet som skapar överbelastningen på försörjningsstöd. Att ta in konsulter när man får vakanser är en avdelningsstrategi som har varit mycket omdiskuterad (Olofsdotter & Augustsson 2008). I två av de kommuner vi undersökte hade man erfarenheter av att ta in konsulter under perioder då avdelningen för försörjningsstöd var extra belastad. Denna strategi ansågs dock inte alltid som helt lyckad. 

Vi har haft [konsulter] vid några tillfällen när vi hade vakanta tjänster. Var bra, folk fick sina beslut, men det var bara att släcka bränder, såg det som nödvändigt ont.  /…/ Jag tycker att det tar mycket tid med introduktion av konsulter så att det inte skall bli avvikelser /… /det kan vara lite irriterande att se vilken belöning de har, medan 

en annan slitit på kommunal nivå /… / När man utvärderat vad man åstadkommit så var det inte bra /./ Men, det var en nödvändig strategi för att skapa avlastning, men inget som skulle fortsätta i längden. (Förste socialsekreterare)

Den förste socialsekreteraren har fyra kommentarer till att ta in konsulter: 1. Det var nödvändigt för att skapa avlastning bland den ordinarie personalen och för att klienter skulle få försörjningsstödet i tid; 2. Det tog mycket kraft att introducera konsulterna så att deras arbete skulle vara rättssäkert och inga avvikelser skulle ske i relation till beslut som den ordinarie personalen fattade; 3. Det skapade avund bland personalen att konsulterna hade bättre betalt är den ordinarie personalen; 4. Utvärderingen visade att det inte var någon bra satsning i längden.  

På organisationsnivå konstaterade våra respondenter att möjligheten att begränsa arbetet med hjälp av ’limiting’ eller ’buffering’ var begränsade för socialtjänsten. På avdelningsnivå har vi fått olika exempel på hur gruppen ibland använt sådana strategier. Här fick vi exempel på hur handläggare på avdelningsnivå försökt göra sig svåra att få tag på i förhållande till klienterna, som en slags ”buffering -strategi”. Det kan t.ex. handla om att begränsa telefontider eller hur man svarar på e-post.

Vi skall precis börja ha ett autosvar att vi skall svara inom 48 timmar. För det är en policy från X- kommun. Cheferna har sagt att vi får göra som vi vill. Jag tycker att det är en bra idé, många klienter väntar på att få svar direkt. (Socialsekreterare)

Enligt citatet ovan handlar det om att ransonera arbetet genom att inte göra det direkt. På avdelningsnivå har vi ovan fått exempel från både chefer och socialsekreterare på vad de anser vara lyckade strategier för att hantera överbelastning. Vi fick dock kommentarer från några enskilda socialsekreterare som menade att det inte alltid var så. 

Men det läggs på en själv, hur tar jag mina raster… det är först när man mår så illa så att man bryter ihop på jobbet som man får stöttning, när man sjukskriver sig /…/ får hjälp. (Socialsekreterare)

I citatet ovan betonas att det inte finns lösningar på avdelningsnivå eller organisationsnivå, utan att ansvaret för att ta hand om överbelastningen läggs på den enskilda individen. Personen här menar att hjälpen kommer för sent, först när individen inte klarar det längre. Här efterlyses förebyggande strategier på avdelningen och i organisationen. 

Strategier på individnivå

De 23 individuella strategier för att minska sin arbetsbörda och undvika överbelastning som vi redovisar nedan beskrevs i de fokusgrupper som genomfördes tidigt i projektet. Avsikten med att pröva dem i enkätform var att undersöka i vilken omfattning olika strategier används. Vi frågade inte om hur man hanterar den faktiska överbelastningen, t.ex. hur ofta man arbetade över. Vi har organiserat svaren från vår enkät i enlighet med Hirschmans kategorier, Loyalty – att vara lojal med organisationen, Voice – att på olika vis påtala överbelastningen eller Exit – att sluta. I redovisningen har vi omtolkat Hirschmans begrepp och även inkluderat strategier som att överväga att sluta eller att delvis sluta (sjukskriva sig, ta tjänstledigt).  När det gäller de olika Loyalty-strategierna har vi delat upp dem i kompensatoriska, kravsänkande, engagemangssänkande och administrationsundvikande. (Se Tabell 1). 

 Tabell 1. Socialsekreterares svar på hur ofta de använder olika strategier för att reducera sin arbetsbörda.  I tabellen återges antal och andel av de som svarat alltid och ofta respektive sällan och aldrig.  Under varje variabel finns svarsfrekvens uppdelad på kvinnor och män respektive de som arbetat 0-4 år eller längre än 4 år. P värdet anger eventuella signifikanta skillnader vid Chi2 test.

De kompensatoriska strategierna

En av de vanligaste strategierna var att gå på möten även om man var sjuk (se tabell 1). Den bakomliggande strategin var att det inte finns någon annan som tar hand om ens arbete när någon är borta och då blir det dubbelt så arbetsamt att ha varit borta från arbetet. Fler än var tredje socialsekreterare (34 procent) gjorde det ofta eller alltid. En strategi var att bara ta komplicerade ärenden (30 procent). Tanken bakom denna strategi att hantera arbetsbelastningen är att det blir svårare för utomstående att uppskatta tidsåtgången och att personen inte behöver ta lika många ärenden som de andra.  

En strategi för att hantera överbelastning är att hjälpa andra men att då också förvänta sig att få tillbaka gentjänster direkt. Nästan var tredje socialsekreterare använder denna strategi, och som vi såg under förra avsnittet på hur överbelastning hanteras på avdelningsnivå är detta en strategi som ofta uppmuntras av ledningen för att gruppen skall fungera bättre. Att arbeta på distans, alltså oftast hemifrån, är inte en lika vanlig strategi bland dessa socialsekreterare, färre än en av tio sade sig göra detta ofta. Här finns oftast ett regelsystem för vilka handlingar som får tas med från arbetsplatsen som kan begränsa möjligheten att använda en sådan strategi inom socialtjänstens försörjningsstöd. Dock använder män i större utsträckning än kvinnor strategin. (Inom parentes får vi påminna om att enkäten gjordes innan Covid-utbrottet under år 2020 som lett till att många kommuner valt att skapa möjligheter för arbete på distans.)

Enligt intervjuerna är övertidsarbete och prioritering av arbetsuppgifter eller ärenden framträdande strategier. Astvik m.fl. (2014) konstaterade att dessa strategier är vanligast inom socialtjänsten. Vi fick också flera beskrivningar av detta vid intervjuerna.

Först strukturerar jag upp jobbet och sen prioriterar jag. De sista två veckorna varje månad handlar det om att behandla ansökningar. Får in en hög varje dag, det som kommer in först handlägger jag först. Prioritera. Lätt att lägga upp och få struktur. Det andra är inte lika lätt att prioritera…. Sitter väl över lite mer i slutet av månaden och kommer en timme innan för att hinna handlägga lite mer. (Socialsekreterare)

Det blir en del som sitter till klockan 20 varje kväll. Det är aldrig någon som säger: ’du kanske kan strunta i det där’ (Socialsekreterare)

Denna socialsekreterare skiljer mellan att handlägga (= att ev. godkänna, beräkna och betala ut försörjningsstöd) och det sociala arbetet (= arbetet för att hjälpa personer att bli självförsörjande). Handläggningen av försörjningsstöd följer en månatlig logik där utbetalningar sker i slutet av varje månad och där det är viktigt att pengar kommer ut i tid för att hyra och räkningar skall hinna betalas. 

De kravsänkande strategierna

Kravsänkande (och senare engagemangssänkande) strategier är ofta den andra vågens strategier som t.ex. socialsekreterare tar till för att hantera en överbelastad arbetssituation. Bland våra strategier är just tanken om att sänka kvaliteten på arbetet den mest använda strategin (34 procent gör så ofta eller alltid). Socialsekreterare med längre yrkeserfarenhet gör detta oftare än de med kortare tid i yrket. Andra sätt är att föreslå att någon annan skall ta över ärendet eller att undvika att dra komplexa ärenden för överordnande, då det kan innebära att man skulle uppmanas att göra mer i ärendet än annars. En inte lika vanlig strategi är att bara ta enkla, lättare ärenden. Här är tanken att dessa kan göras snabbt och enkelt och inte kräva lika många kontakter och arbete. Bland socialsekreterarna gör män det oftare än kvinnor. 

Intervjuerna visade att det finns olika sätt att begränsa arbetet med klienter, att skala ner ambitionen, att se till att handlägga utbetalningarna i första hand och vänta med det mera omfattande förändringsarbetet. 

Engagemangstänkande (att inte bry sig)

En ytterligare kvalitetssänkning, men att ändå fortfarande vara lojal till organisationen och dess uppdrag handlar om engagemanget, att inte bry sig. Här handlar det om att undvika att ta egna initiativ (24 procent gör det ofta eller alltid), att undvika att fördjupa sig i ärenden ­(14 procent) och att undvika att få information (12 procent). En särskild undvikandestrategi var att försöka göra sig osynlig när arbetet fördelades
(13 procent), kanske titta ner i sina papper när frågan ställdes om vem som kan ta ett ärende. 

Vid intervjuerna nämndes ytterligare en strategi för att undvika att få för mycket att göra genom att både undvika nödvändig rapportering och att inte verka bry sig.  

En av kollegorna skrev inte av sina ärenden, det såg ut som om han hade många. Sen fattade han beslut som i datasystemet genererar en anteckning och då skall man skriva en motivering. Men han hade inte skrivit en enda rad. Det blev väldigt svårt att se vad som hänt i personens liv. Han minimerade sin arbetsuppgift, betalade ut pengarna och brydde sig inte. (Socialsekreterare)  

Även bland de engagemangssänkande strategierna är socialsekreterarna lojala mot organisationens beslutsfattande uppdrag, de handlägger ärendena och försöker göra det i tid, men tar inga egna initiativ och fördjupar inte arbetet vilket naturligtvis får konsekvenser för de som ansöker om stöd. 

Administrationsundvikande 

Många rapporter om det sociala arbetet har problematiserat att arbetet blivit alltmer administrativt och byråkratiskt (t.ex. Lauri 2016). Just att inte uppfylla alla pålagda administrativa uppgifter blir paradoxalt nog en loyaltystrategi för att hinna med arbetet. Så många som var femte gör det ofta eller alltid. Den mest använda administrationsundvikande strategin är att inte svara på e-post. Nästan fyra av tio gör det alltid eller ofta (39 procent). Däremot är det inte en lika vanlig strategi att undvika att gå på möten (6 procent). Här gör dock de som arbetat längre detta signifikant oftare än de som arbetat kortare än fyra år.   

Bara hålla telefontiderna, inte lämna ut mobil och inte ha telefonen öppen andra tider än ­denna. … Det handlar om att hushålla med min tid. Jag måste gå på rätt möten. (Socialsekreterare) 

Intervjun ovan är exempel på hur de ska förhålla sig till administrativa rutiner och möten vilket i sig blivit en viktig strategi för att undvika överbelastning.

Voicestrategier

I vår enkät tog vi upp två formaliserade voice­strategier: att ta upp arbetsbördan på medarbetarsamtal (54 procent gör ofta eller alltid så) eller att ta upp arbetsbördan med överordnad (45 procent). Mer än hälften gör alltså åtminstone någon av dessa strategier. Intressant är att den formaliserade tiden för medarbetarsamtal verkar användas av fler än den allmänna möjligheten att ta upp det med överordnad, trots att den senare möjligheten finns hela tiden medan medarbetarsamtalet normalt är en gång per år. Lika intressant är att nästan hälften av alla socialsekreterare oftast inte tar upp arbetsbördan med överordnad. Detta förhållningssätt väcker en fråga om vilka hinder som finns. 

Det finns naturligtvis flera möjliga strategier för att uttrycka missnöje med arbetsbördan. Vi frågade inte hur många som tagit upp detta med sin intresse- eller fackförening, skrivit en debattartikel eller försökt föra upp frågan på den politiska nivån i kommunen via socialnämnden eller eget politiskt engagemang. Därför kan vi inte veta vilka andra strategier som används. 

Exitstrategier

Den vanligaste exitstrategin är att söka efter en ny arbetsplats (26 procent gör det ofta eller alltid). Mer än var tionde socialsekreterare svarar att de vid övermäktig arbetsbörda alltid eller ofta sjukanmäler sig (11 procent) eller går ner på deltid (10 procent). Så många som var ­tjugonde (6 procent) stannar ofta hemma för vård av sjukt barn för att hantera arbetsbördan medan det är mer ovanligt att faktiskt ta tjänstledigt (3 procent). Det kan tänkas vara en underrepresentation av den sistnämnda kategorin, att ta tjänstledigt, då personer som använder denna strategi inte fanns på plats för att fylla i enkäten. Kanske kan vi tala om en gråzon till vad som egentligen är avsikten med sjukanmälan. Vi har här definierat det som en exitstrategi, eftersom man uteblir från arbetet, men det skulle kunna vara en slags protest (en voicestrategi) för att markera för arbetsgivaren att situationen är ohållbar. Det kan också tänkas vara en loyaltystrategi, att känna sig nödgad att stanna hemma från arbetet för att faktiskt stå ut och klara av det. Samma resonemang skulle kunna föras om att gå ner på deltid eller stanna hemma för sjukt barn. Några av dessa strategier är att betrakta som brott (att stanna hemma med sjuka barn om de inte är ­sjuka eller att sjukanmäla sig utan sjukdom) så det är inte så konstigt att inte många självrapporterar att de gör det.  

Vid intervjuer berättade socialsekreterare att det är lättare för personer som står nära pension, de säger ifrån om de har för mycket. Eftersom det är brist på personal får de oftare ’specialare’. Några menar att det drabbar nyanställda som inte vågar säga ifrån. 

Man kan gå till chefen och säga ’nu räcker det, jag tänker inte ta fler’ det har fungerat för mig, då har jag sluppit ta fler. ’Då säger jag upp mig’ sa jag och då slapp jag det. (Socialsekreterare)

Även det sistnämnda exemplet visar på att det vi här kallar exitstrategier också har tydliga inslag av protest och voicestrategi. Med den metod vi här har använt kan vi inte fånga de som faktiskt slutat på grund av en övermäktig arbetsbörda, men tidigare forskning (t.ex. Tham 2007; 2014, Kullberg 2012) visar att personalomsättningen är mycket hög inom socialtjänstens myndighetsutövande verksamheter. 

Slutdiskussion 

Syftet med denna artikel var att analysera hur personal inom socialtjänsten som organisation talar om och agerar för att reglera arbetsbördan för att undvika överbelastning. Våra frågeställningar var: (i) Hur talar och agerar personal inom socialtjänstens försörjningsstöd om strategier på organisations- och avdelningsnivå för att hantera att inte personalen upplever överbelastning? (ii) Hur talar och agerar första linjens handläggare för att hantera överbelastning inom socialtjänstens försörjningsstöd?

På organisatorisk nivå finns inte så många möjligheter att begränsa inflödet av ärenden. Socialtjänstens försörjningsstöd är en instans dit alla skall ha rätt att vända sig. Att använda s.k. ’limiting-strategier’, dvs att försöka begränsa antalet ärenden på organisatorisk nivå är sällan möjligt. Däremot kan olika typer av buffring-strategier användas, alltså försök att ­försvåra eller skjuta upp hanteringen av ärenden. Detta kanske främst på avdelningsnivå, då samarbete med andra inom organisationen och ibland utanför organisationen kan vara ett sätt att begränsa och förhala antalet beslut i individuella ärenden. Dessa strategier leder dock sällan till en faktisk begränsning, ärendena finns ju kvar. En variant är att utöka resurserna i organisationen, se till att det blir fler handläggare per ärende. Denna strategi har enligt vår studie blandade erfarenheter. Ibland upplevs sådana resurstillskott som en nödvändig insats för att minska arbetsbördan för enskilda arbetsgrupper eller individuella socialarbetare. Andra gånger, när konsulter tas in, finns det en större ambivalens. Här finns också erfarenheter av att det på längre sikt inte var bra för organisationen. Den kanske största möjligheten att minska arbetsbelastningen för enskilda handläggare är på avdelnings-, eller arbetsgruppsnivå. Här har vi fått flera exempel på hur arbetet kan fördelas på ett sätt så att alla känner stöd från arbetsgruppen. Viktigt är att inte omsättning av personal är för stort så att de som arbetar har rätt kompetens för att hjälpa varandra. Möjligheten att begränsa arbetet på organisatorisk nivå är att försöka påskynda hanteringen av ärenden. Det skall vara lätt att ansöka om hjälp men ännu lättare att få beslut, insatser och att avsluta ärendena. Denna strategi användes uttalat i åtminstone en av de kommuner som ingick i studien. 

Som nämnts ovan är just arbetet med att få till en rättvis fördelning av arbetet centralt inom socialtjänsten. Här omnämns arbetet som görs av enhetschefer och förste socialsekreterare som viktigt för att behålla och utveckla det kollegiala samarbetet. I de kommuner som ingår i denna studie hade förste socialsekreteraren den avgörande rollen vad gäller fördelningen av ärenden på teamet och erfarenheterna var i dessa kommuner samstämmigt goda. 

Främst verkar det dock som om det är upp till de enskilda handläggarna att begränsa arbetsbördan med hjälp av loyalty, voice eller exitstrategier. Det handlar alltså inte om att begränsa arbetet vid dess början, möjligheten att begränsa tillgången till arbete är mycket litet. Istället handlar det om att påskynda arbetets slut. Att snart ge ett beslut, en insats eller ett avslag, verkar vara den möjliga vägen.   

Denna studie har på flera sätt visat på den utsatthet som personer som arbetar inom socialtjänstens försörjningsstöd har. Möjligheten att minska det arbete man skall göra är begränsade. Även om socialarbetarna visade på många olika individuella strategier för att hantera den egna överbelastningen, så verkar de inte påverka känslan av att ofta ha för mycket att göra. Istället är möjligheten att så att säga ”rösta med fötterna” och byta arbetsplats en strategi. Som andra visat är detta varken bra för kommunens socialtjänst eller de människor som är beroende av dess tjänster (Tham 2016). Vi menar att det i framtiden är viktigt att särskilt undersöka kommuner som lyckas hantera arbetsbelastningen inom socialtjänstens myndighetsutövning på ett bra sätt för kommuner, socialarbetare, brukare och anhöriga.

Referenser

Astvik W, Melin M & Allvin M (2014): ­Survival strategies in social work: A study of how coping strategies affect service quality, ­professionalism and employee health. Nordic Social Work ­Research, 4(1) 52-66. 

Astvik, W., Welander, J. & Isaksson, K. (2017) Sorti, tystnad och lojalitet bland medarbetare och chefer i socialtjänsten. Arbetsmarknad & Arbetsliv 23(3) 41-61.

Höjer, S.,Berlin J., Szücs, S. & Liljegren A. (2021). How do street-level bureaucrats handle high workload? Collegial mechanisms at the organisational level – experiences from public healthcare organizations.-  European Management Review (Early View).

Billquist, L. (1997) Byråkrati och personligt ­bemötande – studier av tidsbeställning. ­Socialvetenskaplig tidskrift 4, (2) 114-129.

Brodkin, E.Z. (2011) Policy work: Street-­level ­organizations under new managerialism. Journal of Public Administration Research and Theory, 21(3) 253-277.

Collins, S. (2008). Statutory social work: Stress, job satisfaction, coping, social support and individual differences. British Journal of Social Work, 38(6), 1173–1193.

Ellett, A. J., Ellis, J. I., Westbrook, T. M., & Dews, D. (2007). A qualitative study of 369 child welfare professionals’ perspective about factors contributing to employee retention and turnover. Children and Youth Services Review, 29, 264–281. 

Ellis, K. (2011) ’Street-level Bureaucracy’ ­Revisited: The Changing Face of Frontline ­Discretion in Adult Social Care in England. ­Social Policy & Administration 45 (3) 221-244.

Dellgran, P. (2011) Vad händer med professionen, klienterna och socialtjänsten? Sker det en flykt från fattigdomsarbete? I Far väl välfärden? Rapport, Stockholm: FAS. 

Försäkringskassan (2015): Yrke och sjukfall, Korta analyser 2015:1. ISBN: 978-91-7500-386-3, FK-nr: 116-1.

Göransson, C, Sundman, A-K, Månsson U. (1983) Socialsekreterarnas arbetsmiljö. Stockholm: Liber.

Hamama, L. (2011). Differences between ­children’s social workers and adults’ social ­workers on sense of burnout, work conditions and organisational social support. British ­Journal of Social Work, 42(7), 1333–1353.

Hirschman AO (1970): Exit, voice, and loyalty. Responses to decline in firms, organizations and states. Cambridge: University Press. 

Hupe, P. & Buffat, A. (2014). A Public Service Gap: Capturing contexts in a comparative approach of street-level bureaucracy. Public Management Review, 16(4): 548–569. 

Kullberg, K. (2011) Socionomkarriärer. Om vägar genom yrkeslivet i en av välfärdsstatens nya professioner. Doktorsavhandling, Göteborgs universitet. 

Lauri, Marcus (2016) Narratives of governing: rationalization, responsibility and resistance. Doktorsavhandling. Umeå universitet. 

Leviner, Pernilla (2011) Rättsliga dilemman i socialtjänstens barnskyddsarbete. Doktorsavhandling. Stockholms universitet. 

Höjer, S. , Berlin J., Szücs, S. & Liljegren A.  The Police and “the Balance” – Managing the workload within Swedish police investigation. Journal of Professions and Organization , 8, (1) 60-75.

Lipsky, M. (1980/2010). Street-Level bureaucracy: The dilemmas of individuals in public services. New York: Russell Sage.

Olofsdotter, G. & Augustsson, G. (2008) Uthyrda konsulter från bemanningsföretag: Främling eller outsider? Arbetsmarknad och Arbetsliv 14 (4) 11-25

Shapiro, D. (1974) Occupational Mobility and Child Welfare Workers: An Exploratory Study. Child Welfare, 53 (1) 5-13. 

Tham P (2007): “Why are they leaving? Factors affecting intention to leave among social workers in child welfare.” British Journal of Social Work, 37(7)1225-1246.

Tham P (2016): ”Mindre erfaren – mer utsatt? Nyexaminerade och mer erfarna socialsekreterares beskrivningar av sina arbetsvillkor 2003 och 2014.” Socionomens forskningssupplemet, 40 4-33. 

Tummers, L. (2017). The Relationship Between Coping and Job Performance. Journal of Public Administration Research and Theory, 27(1): 150–162. 

Tummers, L. & Bekkers, V. (2014). Policy Implementation, Street-level Bureaucracy, and the Importance of Discretion. Public Management Review, 16(4): 527–547. 

Tummers, L., Bekkers, V., Vink, E. & Musheno, M. (2015). Coping During Public Service Delivery: A Conceptualization and Systematic Review of the Literature. Journal of Public Administration Research and Theory, 25 (4): 1099–1126. 

Williams, P. (2013) What is buffering. A simple buffering definition. Hämtad från: https://www.bandwidthplace.com/what-is-buffering-a-simple-buffering-definition-article/ τ