Konflikten mellan ärende och människa

Dilemmat att tillämpa teoretisk kunskap i en byråkratisk praktik

Det är av fundamental betydelse att teoretiskt förstå skillnaderna mellan två olika typer av socialt arbete, administrativt handlande med ärenden och handlande i form av solidariskt eller professionellt socialt arbete med människor. De har skilda syften, de bygger på olika rationaliteter, de behöver organiseras på helt olika sätt och de ger helt olika effekter för människor.

Att använda teoretisk kunskap om sociala problem och interventioner som utgångspunkt för det administrativa arbetet går inte. Att lösa mänskliga problem, tillgodose mänskliga behov eller att frigöra och utveckla enskildas och gruppers resurser med hjälp av utredningar, ärendearbete och lagparagrafer går inte heller. Konsekvenserna av detta djupt liggande dilemma tycks bli att varken det administrativa arbetet eller det professionella sociala arbetet blir särskilt framgångsrikt. Båda arbetsformerna har också kritiserats av forskningen för allvarliga brister.

Administrationen fungerar inte enligt de rationella ritningarna. Utredningar inleds endast ur ett snävt riskperspektiv, dvs. i akuta krissituationer och endast om professionell personal gör anmälningen (Östberg 2010). Ibland låter socialtjänsten helt enkelt bli att utreda ärenden, när ”… behoven är så stora att ett synliggörande av behoven skulle bli för kostsamma” (Svendsen 2016, s. 254). Akuta händelser styr arbetet och spolierar planeringen för socialtjänsten. Forskaren i socialt arbete, Anna-Lena Lindquist, finner att ”… de akuta händelserna är en viktig – kanske den viktigaste – förutsättningen eller utmärkande kännetecknet för verksamheten” (Lindquist 2012, s. 126). Alltmer omfattande dokumentationssystem leder dessutom till ökad kontroll av både socialarbetare och klienter, och till färre och ytligare kontakter med aktuella klienter (Lauri 2016).

Effekterna av arbetet för de som får insatser från socialtjänsten följs inte upp särskilt noggrant, om alls, och vi vet egentligen mycket lite om effekterna av det arbete som socialtjänsten bedriver (Vinner- ljung & Hjern 2013, Andreassen 2003, Levin 1998, 2013, Vinnerljung, Sallnäs och Westermark, 2001). Vinnerljung & Andreassen (2015) konstaterar att vi vet mycket lite om effekterna av familjehemsvård när syftet är att ge goda uppväxtförhållanden under lång tid. Inte heller vet vi så mycket om effekterna av sådan vård när syftet är rehabilitering. När det gäller starkt ingripande insatser som institutionsvård vet vi att de används flitigt, men med stor okunskap kring deras effekter. För några ungdomar kan sådan vård ge goda effekter, för andra kan problemen istället förstärkas. Vid mer långsiktig vård ökar riskerna för en negativ utveckling (Vinnerljung & Andreassen 2015, s. 4, Vinnerljung m.fl. 2001, Andreassen 2003, Levin 1998).

Så att tillämpa aktuell teoretisk kunskap för att uppnå det solidariska handlande som stadgas i socialtjänstlagens första paragraf kan ses som helt nödvändigt. Ett socialt arbete byggt på solidaritet och målrationalitet syftar till hjälp eller självhjälp för människor som har behov av samhällets stöd. De insatser som inte bygger på kunskap riskerar däremot att bli verkningslösa eller skada och ge destruktiva effekter för både klienter, vårdgivare, och för socionomerna själva inom socialtjänsten (Levin 2017).

Det sociala arbete som består av möten med människor utifrån lagens solidariska intentioner och baserat på ämnets vetenskapliga kunskapsbas kan ses som ett arbete för professionellt arbetande socialarbetare (Abbott 1988, Payne 2006, Levin 2013, 2017, Johnsson 2013). Det är ett sådant arbete som normalt åsyftas i internationella sammanhang när man använder begreppet ”socialt arbete” (IFSW 2014). I Sverige använder vi begreppet socialt arbete för både det administrativa och det faktiska handlandet. Det skapar förvirring. Det administrativa arbetet med ärenden är ett arbete för tjänstemän i en statlig förvaltning – social-sekreterare. För det arbetet saknas idag ett lämpligt begrepp, men i motsättning till det kunskapsbaserade arbetet så har det arbetet en kommunal praktik och organisation att verka i. Om vi väljer att se socionomer som en professionell yrkesgrupp med ansvar för professionell och/eller solidarisk yrkesutövning så finns det visserligen ett begrepp för sådant arbete, men ingen praktik eller organisation att tillämpa kunskapen i.

Professionslogik och vetenskaplig kunskap som stöd och hinder

När nu alltmer oroande kunskap kommer i dagen om både de anställdas arbetsmiljö, och destruktiva effekter av vården för barn och unga, tycks det bli allt svårare att återställa en god arbetsmiljö, en fungerande organisering och en välfungerande social barnavård (Lindquist 2012, Tham 2008, 2014, 2016, Svendsen 2016, Levin 2017, Vanvårdsutredningen SOU 2011:9, Svedin 2010). Fler och fler socialsekreterare lämnar förvaltningarna och den enda lösningen från kommunernas sida tycks vara att försöka anställa nya socionomer som ska arbeta precis som tidigare, som sociala sekreterare i en byråkratiskt organiserad förvaltning.

En orsak till detta kan vara precis vad denna artikel handlar om, nämligen konflikten mellan socialtjänstens administrativa inriktning och byråkratiska organisering och å den andra sidan, frånvaron av det viktiga kunskapsbaserade sociala arbetet. Så vilken roll har professionslogik och tillämpning av teoretisk kunskap inom socialtjänsten idag?

Professionslogik bygger enligt professorn i sociologi och socialt arbete, Tomas Brante (2014) på kriterier för vad som är en profession, nämligen akademisk kunskap, vetenskapliga principer och tillämpning av teori. En profession har ett monopol på vissa arbetsuppgifter, autonomi (kontroll och utvärdering av sig själva), kontroll (jurisdiktion) över sina arbetsuppgifter och hur arbetet utförs, och legitimitet genom statlig tilldelning av legitimation och ett förpliktigande att tjäna vissa samhällsintressen (Petersson 2011, Johnsson 2013).

Det som främst utmärker en profession är att de använder sig av systematiserad kunskap i sitt yrkesutövande, en abstrakt kunskapsbas som tillämpas på enskilda fall. Här finns en stor skillnad mellan de klassiska professionerna och  välfärdsprofessionerna (Brante 2014, Petersson 2011, Liljegren 2008). Professorn i statskunskap, Olof Petersson, menar att välfärdsprofessioner som exempelvis socionomer, har svårt att vinna erkännande just för att de saknar en sådan abstrakt kognitiv bas som grund för sitt arbete.

Förmågan att kunna koppla samman abstrakta teoretiska kunskaper, dra slutsatser om det individuella fallet och koppla det logiskt till insatser som kan avhjälpa problemet är enligt professionsforskaren Andrew Abbott (1988) definitionen på professionell kunskap. Så definieras också innebörden av socialt arbete av International Federation of Social Workers (IFSW 2014) i sina globala riktlinjer¹, och på likartat sätt av den inflytelserike brittiske professorn i soci- alt arbete, Malcolm Payne (2006, s. 25).

1 http://cdn.ifsw.org/assets/ifsw_124418-5.pdf 

Forskningsämnet socialt arbete inrättades 1977 för att utveckla vetenskaplig kunskap om den sociala sektorn. Bakgrunden var bland annat en tilltagande kritik mot socialvården och dess praktik: människobehandlingen. Redan tidigare hade den kritiken framförts parallellt med en kritik av bristen på forskningskunskap om den sociala sektorn. Kravet ställdes på forskning och forskarutbildning i socialt arbete som ett viktigt villkor för utvecklingen, men också för kvaliteten i grundutbildning och yrkes- praktik (Sunesson 2003). En rörelse i riktning mot kunskapslegitimering av det sociala arbetet tänktes kunna förändra villkoren för socionomutbildningen, forskningen och den sociala praktiken.

Officiellt och inom forskarsamhället talas idag ofta om kunskap och kunskapsstyrning, evidensbaserade metoder och professionsutveckling, men det sker mest i termer av officiellt uttalade mål, lagtexter, riktlinjer, policydokument och utredningar (se t.ex. SOU 2015:71, Bergmark, Bergmark & Lund- ström 2011). De målen har sällan någon direkt koppling till vad som sker i den praktiska verksamheten (Avby 2015, Avby, Nilsen & Ellström 2015). Gunilla Avby visar i sin studie av den svenska barnavården att det framförallt är praktikbaserad organisatorisk kunskap som används, inte forskningsbaserad.

Liksom Lundström (1993) visat så används vetenskaplig kunskap mest för att bygga under eller legitimera egna åsikter eller beslut som fattas på andra grunder. Den kunskap som används är organisatoriskt genererad och kommer från samtal med kolleger, eller så är den inbäddad i de dagliga rutinerna. Om vetenskaplig kunskap används så omformuleras den eller så tolkas den utifrån personlig erfarenhet eller anpassas till organisatoriska begränsningar (Björk 2016). Organisationens normer, värderingar och förväntningar bildar ett förklarande ramverk och en förståelseram för de problem socialsekreteraren ställs inför, en kontextuell rationalitet (Avby 2015, s. 67 f.).

Men det finns röster som hävdar att det sociala arbetet ska bedrivas på vetenskaplig grund. Från statens sida är intentionen tydlig till exempel genom inrättandet av ämnet socialt arbete som forskningsämne och direktiv via Socialstyrelsen² och SKL (Statskontoret 2014).

2 http://www.socialstyrelsen.se/evidensbaseradpraktik

Och här har vi det mest centrala teoretiska problemet inom socialt arbete. Socialtjänsten är en viktig socialpolitisk institution i Sverige och sådana institutioner bidrar till att upprätthålla förtroende till välfärdssamhället så länge de förmår skapa tilltro till sin verksamhet. De måste ha en samhällelig legitimitet för att överleva.

Nyinstitutionell teori ger oss en möjlig förklaring till varför kunskapsbaserat arbete och vetenskaplig kunskap inte kan ge sådan legitimitet åt socialtjänsten. Förtroendet för socialtjänsten bygger på att den ger en bild av institutionell rationalitet och att den har en organisering som bygger på demokrati och rättvisa utifrån de lagar som reglerar dess verksamhet (Meyer & Rowan 1991, Levin 2013). Därmed antas också de lagstadgade målen för verksamheten bli uppfyllda. I fokus för den offentliga granskningen kommer därför främst att ärendearbetet bedrivs korrekt och rättvist och att det finns en laglighet i maktutövning och ett beslutsfattande som är dokumenterat (Foucault 1987, Powell & DiMaggio 1991, Friis 2003, Levin 2013, 2017). Tilltron till verksamheten och anpassningen till institutionella regler i omgivningen är det centrala, inte vad organisationen de facto åstadkommer i form av omsorgs- eller behandlingseffekter (Hasenfeld 2010, Garrow & Hasenfeld 2010). Sådana undersökningar skulle tvärtom riskera försvaga tilltron till samhällets sociala institutioner. Därför kan inte och får  inte den vetenskapliga kunskapen utgöra grunden för socialtjänstens arbete och dess organisering.

Kunskapsbaserat arbete kan därför enbart ligga till grund för tidsbegränsade projekt eller inom ramen för det socialtjänstlagen kallar ”serviceverksamhet”, det vill säga ett generellt och allmänt inriktat stöd av rådgivande art.

Ändå tycks Socialdepartementet, IVO, Socialstyrelsen och flera forskare driva frågor om profession och evidensbaserad kunskap som om problemet och motsättningen inte riktigt existerade (Bergmark, Bergmark & Lundström 2011, Bergmark & Lundström 2006). Det finns en stor diskrepans mellan rationell retorik och daglig praktik.

Kunskapsanvändning har istället kommit att bli en komplicerande faktor i utredningsarbetet menar Ponnert (2013). Kunskap kan också bli en komplicerande faktor i besluten om interventioner. Till exempel kan kunskaper om institutionsvårdens dåliga effekter komma i konflikt med vedertagna och institutionaliserade beslutsprocesser och åtgärder. Ett kunskapsbaserat utredningsinstrument som BBIC³ kan i mötet med den institutionellt styrda praktiken mista sin funktion som just instrument för kunskap inom utrednings- och interventionsarbetet. Det beslutade biståndet och interventionerna tycks inte heller kvalitativt skilja sig från utredningsarbetet, utan blir istället en förlängd del av det administrativa arbetet och utredningspraktiken (Svendsen 2016, jfr Ponnert 2015 b).

Praktikens och socionomutbildningens dilemman

Socionomernas kunskaper och erfarenheter från utbildning och praktik tycks inte värderas som giltig grund för argumentation, bedömning och analys.

Den institutionaliserade byråkratiska logiken och utredningspraktiken gör socialtjänstens arbete främmande för tänkande och handlande som  baseras på solidaritet, omsorg, akademisk kunskap och tillämpad samhällsvetenskaplig teori. Teoretisk kunskap som grund för förståelse av de ungas eller barnfamiljernas problem, som grund för planering av biståndsinsatser eller för att ge eller följa olika slags bistånd och dess effekter tycks i stor utsträckning saknas inom exempelvis den sociala barnavården (Levin 2017).

Vi finner inom forskningen ofta en kraftig underskattning av socionomerna själva kring den egna kompetensen och den egna betydelsen i relationen till klienterna. Istället för att använda eller bygga upp egen kunskap och utgå från bärande interna relationer som grund för handling tycks socialtjänsten och socionomerna hindras av organisationen, eller så undviker de själva att använda eller förlita sig på sin kunskap. I stressade situationer söker man istället kunskapsbaserad hjälp externt via olika ”experter” (Enell 2016, Enell & Denvall 2013, Levin 2017). Ökad användning av externa bedömnings- och utredningsenheter, externa experter och inhyrda utredare, speglar organisatoriska brister och osäkerhet i värderingen av egna teoretiska kunskaper.

Men sådan användning kan dessutom bidra till att ytterligare dränera socionomerna på egen teoretisk kunskap och erfarenhet.

Försöken att införa manualbaserade psykologiska metoder, främst baserade på social inlärningsteori är ett annat sådant exempel (se Bergmark, Bergmark & Lundström 2011, Höjer & Höjer 2012, Ponnert & Svensson 2011, Socialstyrelsen 2017). Införandet av sådana metoder gör inte socialarbetarnas arbete mer kunskapsbaserat eftersom kunskapen ofta ligger i organisationen och manualerna, inte hos socialarbetaren själv (Ponnert & Svensson 2011). Införandet av kunskapsbaserat arbete sker inte till socionomer i en organisatorisk miljö som är anpassad för professionellt, terapeutiskt eller kunskapsbaserat arbete.

Organiseringen är anpassad för administrativt arbete och kunskapsbaserat evidensbaserade behandlingsmetoder är därför svåra att implementera och kunskapen svår att bibehålla i den egna organisationen (jfr Bergmark & Oscarsson 1994, s. 76–77).

Socialhögskolorna undervisar om olika sätt att bedriva socialt arbete. Det produceras mängder av böcker om socialt arbete ur olika perspektiv, arbete med olika klientgrupper och sociala problem och interventioner baserade på olika teorier och metoder (Se t.ex. Meeuwisse & Swärd 2013). Men inte mycket av detta går att se effekter av i empirisk forskning om den sociala praktiken (se vidare Svendsen 2016, Östberg 2010, Nordlander 2006 s. 200 ff.).

Dilemmat är nämligen inbyggt också i socionomprogrammet. Kommunernas krav på vad de blivande socionomerna ska lära sig och universitets krav på vetenskaplighet i undervisning och forskning är ständigt föremål för kontroverser och  diskussioner. Klyftan är djup mellan parterna. Eftersom frågan är ett dilemma som inte kan lösas ställs krav på tillfälliga överbryggande lösningar. Detta framgick till exempel i regeringens budget- proposition (Prop. 2015/16:1) där man kunde läsa att regeringen förslår ett särskilt yrkesintroduktionsprogram för nya socionomer som ska arbeta inom kommunens socialtjänst. De behöver tydligen av-akademiseras och inskolas i kommunernas arbetsrutiner.

Glappet mellan den kunskap som socionomutbildningen ger och den kompetens som behövs för yrkesutövningen i den sociala barn och ungdomsvården behöver minska (Prop. 2015/16: 1, s. 171).

Regeringen tar alltså ställning för en tolkning av problemet där bristerna finns i socionomernas utbildning, inte i kommunernas praktik. Inrättandet av forskning i socialt arbete bygger på tanken om att teoretisk kunskap är en viktig förutsättning för riktigt och gott arbete. Därmed skulle det sociala arbetet kunna lämna det gamla fattigvårdstänkandet, den moraliska logiken och ärendearbetet (Lundström 1993, Levin 2008, 2013, 2017). Men det finns inga mekaniska eller rationella samband mellan utbildning och praktik. Det är inte så enkelt som att universitetet förser studenterna med en viss mängd kunskap som de sedan kan tillämpa i sin yrkespraktik. Tillämpningsprocessen är mer komplicerad än så. Det glapp mellan teori och praktik som ofta utmålas som ett stort problem är ett uttryck för teorin om att all kunskap är situations eller kontextbunden och inte direkt kan föras över från ett sammanhang till ett annat. En sådan övergångsprocess kan kallas en gränskorsning, och det är vad som sker när socionomerna tar med sig kunskap till en ny kontext, till ett yrke och en praktik i en välfärdsorganisation. Sådana gränspassager finns både mellan utbildning och arbete och mellan olika arbetsorganisationer. Professionsforskaren Jens-Christian Smeby (2010) påpekar att när studenter går över från att vara studenter till att vara yrkesutövare krävs det utbildning, vägledning och stöd för att kunna använda denna kunskap i en ny kontext (Smeby 2010, s. 97). Hur detta sker och kan ske är en stor, viktig utmaning för såväl forskning som utbildning och yrkesliv. Att sätta den kommunala organiseringens nuvarande rutiner som norm för arbetet är som att sätta vagnen före hästen.

Låt Bengt Börjesons uppmaning ligga kvar som allvarlig utmaning till den statliga utredningen ”Översyn av socialtjänstlagen” (Dir. 2017:39), och som kritisk kommentar till slutrapporten från utred- ningen om den sociala barn och ungdomsvården ”Barnets och ungdomens reform” (2017):

Socialarbetarens uppgift utifrån socialtjänstlagen är alltid att finna den bästa lösningen för klienten – ingenting annat. För att uppnå lagens målrationella och solidariska syften krävs ett kunnande som gör detta möjligt. Om inte detta är möjligt finns en stor risk att arbetet helt reduceras till att enbart handläg- ga ärenden korrekt (Börjeson 2003, s. 88).