Socialsekreterares upplevelser av evidensbaserad praktik

Så långt implementeringen generellt. De kanske viktigaste aktörerna, de yrkesverksamma socialarbetarna på lokalplanet, är en målgrupp som haft liten insyn och knappast något inflytande över den policyintervention för EBP som nu avslutats. Det är trots allt professionen, närbyråkraterna, som förväntas vara gruppen som i slutändan implementerar den nya policyn. Nyckelfrågor i sammanhanget är därför: Hur ser de yrkesverksamma själva på interventionen och dess implementering? Hur ser de professionella på evidensbaserad praktik? Upplever de att de som formulerat den nya policyn tagit tillvara de professionellas unika kunskap och deras kunskapssökande?

Gräsrotsbyråkrater måste kunna, vilja och förstå

Organisationsteori hjälper oss att förstå organisationer och organisationsförändring. Men, för att på ett mer djupgående sätt förstå den inre dynamiken inom organisationer och sociala relationer, särskilt kopplade till förändring, behövs kompletterande teorier såsom implementeringsteori (Vedung 1998; Rothstein 1994) och professionsteori (Brante, Johns- son, Olofsson & Svensson 2015).

Dessa många mer ursprungligen statsvetenskapliga perspektiv (Rothstein 1994; Premfors 1989; Vedung 1998) är inte helt enkla att överföra till socialtjänstens område. På senare år har emellertid detta gjorts på ett med hjälp av forskning om Human service organizations (Hasenfeld 2010), på svenska människobehandlande organisationer (MBO). Studier av MBOn har fått allt starkare fäste i Sverige, inte minst inom forskning om socialtjänstens organisering (Linde & Svensson red. 2013; Johansson, Dellgran & Höjer 2015). Människobehandlande organisationer skiljer sig från vanliga byråkratiska organisationer främst genom att de i högre grad består av medarbetare som kommer i direktkontakt med brukare, och blir därmed vad exempelvis Gawthrop (1998) kallar ”förvaltningens mänskliga sida”. I MBOn kan personalen som möter brukare benämnas street level bureaucrats (Lipsky 1980), gräsrotsbyråkrater (alter- nativt närbyråkrater eller frontlinjebyråkater) på svenska. Socialsekreterarna, som är i fokus i denna artikel, är socialtjänstens gräsrotsbyråkrater.

Implementeringsprocesser i MBOn följer inte en rationell logik. De består inte heller av någon enkel orsak-verkan-process där resultat kan bedömas utifrån givna mål (Pressman & Wildavsky 1984). En grundläggande del av implementeringsforskningen handlar om strategier för att överbrygga det så kallade implementeringsproblemet vilket helt enkelt handlar om att politiska beslut efter implementeringen inte får de effekter som beslutsfattarna avsett (Johansson 2010; jfr även Vedung 1998; Oscarsson 2009). Enligt Oscarssons (2009) teoretiska ram ska implementeringsproblemet överbryggas genom att gräsrotsbyråkraterna förstår, vill och kan genomföra interventionen. När vi lagt upp studien har vi utgått från denna teoretiska ram. När vi går in i empiriavsnittet analyseras utifrån en tidigare studie (Johans- son & Fogelgren, 2016) just gräsrotsbyråkraternas förståelse, kunnande och vilja att medverka till att införa EBP inom socialtjänsten.

Metod och material

Statskontorets utvärdering av interventionen har, i enlighet med regeringens uppdrag, riktats mot statens och SKL:s styrning, utformning och organisering. Via enkäter till socialchefer, sjukvårdsdirektörer och tjänstemän på SKL har man studerat hur väl dessa grupper känner till överenskommelsen (Statskontoret 2014:18). Statskontorets rapport är den enda större och systematiska uppföljningen som genomförts kring interventionen. Uppseendeväckande nog finns inte de professionellas perspektiv med, vilket får sägas utgöra en allvarlig kunskapslucka mot bakgrund av att detta är gruppen i slutändan skulle implementera den nya policyn. Detta är ett viktigt perspektiv vi bidrar med i denna artikel.

Det empiriska materialet i denna artikel bygger på en webbaserad enkätundersökning till tre slumpmässigt utvalda kommuner samt en mindre intervjustudie genomförd under 2015 (Johansson & Fogelgren, 2016). Urvalet är ett så kallat stratifierat klusterurval, vilket i det här fallet innebär att vi har delat in landets 290 kommuner i tre grupper efter SKL:s kommungruppsindelning från 2011 (SKL 2010). Den första gruppen består av ”storstäder, förorts- kommuner till större städer samt större städer”, den andra gruppen inkluderar ”glesbygdskommuner och kommuner i glesbefolkad region” medan den tredje gruppen består av ”alla övriga kommuner”. Därefter randomiseras en kommun inom respektive grupper fram för att undersökas.¹

1 Syftet med stratifieringen är att eftersträva en spridning bland de olika typer av kommuner som finns representerade i studien. Inom ramen för detta projekt finns inga ambitioner att generalisera resultaten som giltiga för alla socialsekreterare utan randomiseringsupplägget handlar snarare om att få så breda perspektiv som möjligt från de olika kommuntyper som finns i Sverige.

Vi har valt att kalla de tre kommunerna för kommun A, kommun B och kommun C. Till denna studie finns två typer av data från respektive kommun: en enkät till socialsekreterarna samt intervjuer med socialsekreterare. Datainsamlingen har skett under 2015. Enkäten (se Johansson och Fogelgren 2016) var utformad utifrån en rad tidigare studier kring praktikers uppfattning av reformer och styrning (se exempelvis enkäterna i ISF 2014 och Statskontoret 2014). Då Statskontoret (2014) undersöker samma reform/intervention med riktade enkäter till socialchefer har samma eller liknande frågor använts för vår studie för att undersöka om svaren från socialsekreterarna skiljer sig från det cheferna har svarat. Målgruppen för enkäterna är samtliga anställda som arbetar som utredande socialsekreterare vid de utvalda kommunernas socialkontor. Tjänstlediga och sjukskrivna har valts bort. Totalt fick 317 personer enkäten, varav 183 svarade. Detta motsvarar en svarsfrekvens på 58 procent. Enkäterna skickades ut via e-postlistor från respektive kommun.²

2 I detta forskningsprojekt hade vi inte tillgång till registerdata över de anställda i respektive kommun vilket leder till en del svagheter när det kommer till bortfallsanalysen.

De som svarade på enkäten svarade även på en rad bakgrundsfrågor kring utbildning, erfarenhet och ålder men vi saknar information om de som inte svarade på enkäten. Det går med andra ord inte att uttala sig om huruvida gruppen som har besvarat enkäten är annorlunda än den som inte har gjort det. Den enda bakgrundsvariabeln vi har för de personer som inte svarat på enkäten är kön och vilken kommun de finns i. Bland de som fick enkäten var 75 procent kvinnor och bland de som svarade på enkäten var 76 procent kvinnor och fördelningen mellan kommunerna är densamma som för de som svarade på enkäten.³

3 Kommun A hade svarsfrekvens på 58, kommun B på 59 och kommun C på 59.

Denna information är dock inte tillräcklig för att kunna uttala oss om huruvida denna grupp är skild från den som svarade. Bland de som svarade på enkäten är medelåldern 37 år och de har i genomsnitt arbetat som socialsekreterare i 11 år.

Intervjupersonerna har randomiserats fram utifrån en förutbestämd modell för att på så sätt få en grupp personer som är jämt fördelade sett till bakgrundsfaktorer som kommun, kön, erfarenhet och ålder.⁴

4 Vi har randomiserat fram en lista med samtliga socialsekreterare i respektive kommun och utifrån denna har vi kontaktat socialsekreterare angående att bli intervjuade. 

Totalt har 6 socialsekreterare intervjuats. I intervjuerna användes en intervjuguide (se Johansson och Fogelgren 2016) som byggde på samma frågor som i enkäten. Syftet med intervjuerna var att få en fördjupad bild av vissa enkätsvar. Anledningen till att använda såväl intervjuer som en enkät för att studera socialsekreterarnas uppfattning av införandet av en evidensbaserad praktik bottnar i en ambition att säkerställa reliabiliteten i dessa resultat. Att intervjua samma målgrupp som enkäten riktar sig till innebär en viss triangulering vilket i bästa fall fångar eventuella problem som fanns med enkätundersökningen.

I denna studie är det möjligt att beskriva huruvida socialsekreterarna inom dessa kommuner känner till att det finns en ambition om att införa en evidensbaserad praktik, hur den lokala praktiken tar emot och implementerar en evidensbaserad praktik, i vilken grad socialsekreterarna uppfattar att de arbetar evidensbaserat i sitt dagliga arbete och vilka hinder det kan finnas mot att införa en evidensbaserad praktik (Johansson & Fogelgren, 2016).

Interventionen som studeras handlar om att införa någonting som bedömts inte finnas – en evidensbaserad praktik. Att införa en evidensbaserad praktik inom socialtjänsten borde således innebära att det sker en förändring av hur man arbetar inom socialtjänsten, givet att interventionen får önskad effekt. Ett sätt att undersöka detta är att studera huruvida socialsekreterarna arbetar annorlunda efter interventionen. Om interventionen har fått någon effekt på socialsekreterarna går naturligtvis att mäta på flera olika sätt. Vårt sätt att angripa frågan har varit att ta reda på huruvida socialsekreterarna upplever att de har påverkats av interventionen. Det är samma tillvägagångssätt som Statskontoret använde när man studerade interventionen, men då på en helt annan population. Artikeln för inget normativt antagande om huruvida förändringen har varit bra eller dålig, istället fokuserar vi på huruvida gräsrotsbyråkraterna upplever att en förändring har skett eller inte. Givet att huvudmännen nu gjort en policyintervention och tillsatt medel för att satsningen ska få effekt, måste man anta att målet med interventionen var att förändra någonting. Enligt den teoretiska ram vi använder ska implementeringsproblemet överbryggas genom att gräsrotsbyråkraterna förstår, vill och kan genomföra interventionen. I empirin undersöker vi detta genom att mäta hur socialsekreterarna upplever sin förståelse, vilja och kunnande att införa en evidensbaserad praktik.

Resultat

I den webbaserade enkäten fick socialsekreterarna ta del av en rad påståenden angående evidensbaserad praktik och bedöma giltigheten i dessa. Bland annat fick de ta ställning till påståendet i tabell 2 nedan. En klar majoritet av socialsekreterarna har svarat att de inte instämmer i påståendet att det funnits en fungerande strategi för att skapa en evidensbaserad praktik.

Uppfattningen bland socialsekreterarna tyder på att det finns en svag förankring avseende införandet av en evidensbaserad praktik hos den lokala praktiken. Majoriteten av socialsekreterarna verkar helt enkelt inte ens uppfatta att det pågått ett arbete med att inrätta en evidensbaserad praktik. Resultatet varierar inte nämnvärt mellan kommuner, eller för den delen demografiska variabler såsom kön, ålder och den tid man har arbetat inom socialtjänsten.

Liknande resultat framkommer i de mer djupgående intervjuerna vi har genomfört.För att undersöka huruvida det finns en kunskapsinhämtning och ackumulering av kunskap – något som måste anses vara avgörande för att kunna införa en evidensbaserad praktik – har socialsekreterarna fått ta ställning till en rad påståenden som berör kunskapsinhämtningen från aspekter som professionellas erfarenheter, den vetenskapliga evidensen som finns inom forskningen samt synpunkterna från verksamheten och de klienterna som man möter i det dagliga arbetet.

Nästan en tredjedel av socialsekreterarna instämmer inte alls i påståendet, vilket måste anses vara ett nedslående resultat för anhängarna av idén om evidensbaserad praktik ute i verksamheterna. Det förefaller inte heller finnas något närmare samarbete med forskningen.

Nästan två tredjedelar svarar att de inte instämmer alls i påståendet ovan medan enbart en procent svarar att de instämmer helt och hållet. Återigen är resultatet nedslående för den som önskar se evidensbaserad praktik få fäste. Ungefär samma bild framträder i intervjuerna med socialsekreterare.

Det jag saknar är att ha det nära samarbetet med forskningssidan, Men det finns inte riktigt. Det finns inte riktigt vägar in till forskningen från kommunen. (Intervju 1).

I intervjuerna framgår även att det visserligen finns en efterfrågan från socialsekreterarna och ibland även från kommunen att närma sig forskningen, men vi noterade också att vägarna in till universiteten upplevs som få och personberoende. Dessutom upplever socialsekreterarna som intervjuats att det inte finns något större intresse från forskarsamhället att bedriva forskning inom socialt arbete.

[Intervjuare] Får ni möjlighet att exportera era kunskaper till forskarsamhället?

[Socialsekreterare] Nej, det uppfattar jag inte att de är intresserade av. Det låter lite dystert kanske. (Intervju 5)

Det är ju så att när man befinner sig på golvet så här så kan man förundra sig över att det verkar forskas så lite i socialt arbete – vad är det som funkar, vad är det som inte funkar? Vet man det överhuvudtaget? Det får man liksom aldrig, upplever jag, ta del av. Det känns som att det finns ett stort tomrum. (Intervju 5)

När man ska lyssna på experter, om du förstår vad jag menar, så står de så oerhört långt från verkligheten på något sätt. Det känns inte relevant för  det dagliga arbetet. Det finns ett väldigt stort gap mellan teori och verklighet. (Intervju 5)

Det är slående att det alltjämt tycks finnas ett stort avstånd mellan praktik och forskning. Socialsekreterarna uppfattar att det saknas ett upparbetat arbetssätt för att hämta in kunskap från det dagliga arbetet samt från forskningen. Ett sådant kunskapsinhämtande bör enligt definitionen av en evidensbaserad praktik vara en integral del av arbetet. Socialsekreterarnas fria kommentarer som finns i anslutning till dessa frågor indikerar samma sak men belyser även tids- och resursbristen som en viktig faktor.

Evidensbaserad praktik är något att eftersträva, våra organisationer är dock så till den milda grad slimmade till bristningsgränsen, att tid och energi inte finns för oss handläggare att delta i detta. Därför blir det något av en pappersprodukt som cheferna och kanske kommunstrateger arbetar med – inte vi handläggare i det dagliga arbetet. Det som eventuellt sipprar ner till oss är en urvattnad glimt av något som kunde blivit bra… (frikommentar i enkäten)

I intervjuer och fria kommenterar framkommer att socialsekreterarna upplever att det emellanåt finns ambitioner att inhämta synpunkter från verksamheten (och i viss mån även från forskningen) men dessa ambitioner tenderar att hamna långt ner på dagordningen för att sedan bortprioriteras till förmån för mer akuta åtaganden som kräver uppmärksamhet. Det kan ofta finnas en god vilja, men denna kan inte förverkligas på grund av tids- brist och att cheferna måste prioritera mer kortsiktiga mål för

[Intervjuare] Finns det en annan syn på evidens- baserad praktik hos chefer?

[Socialsekreterare] Det tror jag absolut. Det känns som att det finns mer information dit, det finns en pålaga att man ska jobba evidensbaserat. Men så kommer det inte ner ytterligare steget ner, om man ska prata hierarkiskt. För att cheferna förmodligen ser att det inte finns något utrymme för det. (Intervju 1)

”Det låter bra, men jag har ingen aning om vad det är för någonting”

Huruvida socialsekreterare de facto arbetar evidensbaserat går inte att svara på inom ramen för denna studie. Detta skulle naturligtvis vara svårt att mäta och även om det fanns en måttstock på hur evidens- baserade olika socialkontor är skulle det vara svårt att relatera dessa resultat till något teoretiskt mål för hur evidensbaserade de förväntas vara. Enligt den teoretiska ram inom implementeringsteori som vi utgår från bör gräsrotsbyråkraterna vilja, kunna och förstå det som ska implementeras för att implementeringen ska lyckas. I detta fall blir det således viktigt att de förstår vad som avses med en evidensbaserad praktik och att deras uppfattning överensstämmer med den definition av evidensbaserad praktik som ligger till grund för införandet av en sådan. Om socialsekreterarna inte uppfattar/ förstår evidensbaserad praktik på samma vis som interventionens huvudmän blir det svårt att uppnå det avsedda målet.

Socialsekreterarna fick svara på frågan ”Känner du till vad som avses med evidensbaserad praktik”? Kvinnliga och yngre socialsekreterarare känner i något högre grad till vad som avses med evidensbaserad praktik men det är relativt jämnt fördelat mellan kommunerna.

En överväldigande majoritet av socialsekreterarna upplever att de vet vad som avses med en evidensbaserad praktik – de allra flesta har med andra ord en uppfattning. Men vad de mer specifikt uppfattar att evidensbaserad praktik innebär är svårare att mäta i en enkät. I intervjuerna fick alla socialsekreterare den öppna frågan om vad de uppfattar  att evidensbaserad praktik innebär – och svaren skiljde sig relativt mycket mellan de olika socialsekreterarna.

Evidensbaserad praktik för mig är en metod eller tillvägagångssätt man vet fungerar. Som man har bevis på att man får det man eftersöker. (Intervju 2)

Jag skulle säga att det är metoder som är beforska- de och som man vet har det önskade utfallet eller funktionen… (Intervju 4)

I intervjuerna framgår att socialsekreterarna främst uppfattar evidensbaserad praktik som det praktiska användandet av specifika metoder som blivit ”godkända” av forskningen.

Det enda evidensbaserade vi har nu det är BBIC. Vi använder inga andra metoder och det har jag varit kritisk mot. Vi går på massa utbildningar och sedan finns det ingen tid att utveckla detta… (Intervju 3)

De allra flesta socialsekreterarna har en uppfattning om vad en evidensbaserad praktik är men i intervjuerna framgår att deras bild av vad det praktiskt innebär skiljer sig relativt mycket åt.

Kan, vill och förstår socialsekreterarna evidensbaserad praktik?

Resultaten från enkätundersökningen och intervjuerna visar att socialsekreterarna i relativt hög utsträckning har en uppfattning om vad evidensbaserad praktik innebär men de förfaller ha en relativt diversifierad syn på vad det innebär. De delar de flesta socialsekreterarna är överens om är innebörden av evidensbaserad praktik, det vill säga att det handlar om det praktiska användandet av specifika metoder som blivit ”godkända” av forskningen, vilken inte är densamma som den definition som återfinns i reformens huvudsakliga styrdokument. I definitionen av evidensbaserad praktik betonas vikten av en utvecklad samverkan och en kontinuerlig dialog mellan inblandade aktörer (Ök 2015 s. 3). Evidensbaserad praktik beskrivs i SOU 2008:18 som en kunskap vilken skapas av en sammanvägning av professionell expertis, brukarens erfarenheter samt bästa tillgängliga forskning men det är inte denna definition som socialsekreterarna upplever som evidensbaserad praktik. Socialsekreterarna kan sägas ha en förståelse för begreppet evidensbaserad praktik men deras definition av den är fragmenterad och skild från den som avses i interventionens syfte.

När vi studerar huruvida socialsekreterarna har kunnandet att införa en evidensbaserad praktik handlar det dels om den kompetens som finns hos socialsekreterarna men också på de institutionella faktorerna – har verksamheten och organisationen de resurser som krävs för att en evidensbaserad praktik ska kunna uppstå? I denna studie har vi fokuserat på den institutionella delen av ”kunnandet” då det är svårt att studera socialsekreterarnas kompetens när just socialsekreterarna är datakällan. Enligt socialsekreterarna finns det tydliga brister i det institutionella kunnandet kring att införa en evidensbaserad praktik. Verksamheterna präglas av en kortsiktighet och en tidsbrist som gör att kunskapsutveckling och strategiskt arbete generellt är svårt att åstadkomma.

Min uppfattning är att evidensbaserad praktik har blivit ett uttryck man slänger sig med och använder sig av för att motivera organisatoriska förändringar, utan att underbygga hur dessa förändringar faktiskt är evidensbaserade. I mitt dagliga arbete får jag ingen tid att följa forskning kring evidensbaserad praktik och mig veterligen utför jag ingen systematisk utvärdering/statistik som i framtiden kan leda till god forskning. Om det pågår förändringar till det bättre så är det ovanför mitt huvud. (frikommentar i enkäten)

Att socialtjänsten präglas av dålig arbetsmiljö är något som framkommit i tidigare studier (se exempelvis Novus 2014) men det gör det icke desto mindre relevant. Det är i högsta grad en bidragande orsak till att det är svårt att införa en evidensbaserad praktik.

Diskussion

I vår empiri finner vi inte stöd för att satsningen har inneburit ”bättre förutsättningar för professionen att utveckla en evidensbaserad praktik”. Detta resultat ligger i linje med tidigare forskning som också vittnar om mindre lyckade effekter av interventionen för brukare och professionella (Liljegren & Parding 2010; Johansson, Denvall & Vedung 2015).

Vi menar att satsningen på en evidensbaserad praktik i socialtjänsten kan förstås som en statlig intervention, det vill säga, en rad systematiserade åtgärder och ingripanden som syftar till att förbättra en verksamhet och idén om en evidensbaserad praktik i socialtjänsten utgör interventionens policy (Johansson 2015, s. 255).

Det enkla svaret på artikelns fråga är att införandet av EBP lider av implementeringsproblem. De politiska beslut som fattats har inte följts av och överbryggats genom att gräsrotsbyråkraterna givits möjlighet att förstå, vilja och kunna genomföra interventionen.

Flera forskare är kritiska till införandet av EBP. Lundström och Shanks (2013) menar att konsekvensen av införandet av en evidensbaserad praktik snarast lett till förvirring och Martinell Barfoed (2014) pekar på att socialt arbete snarare präglas alltmer av standardiserade samtal utifrån mallar och checklistor än av forskningsbaserade erfarenheter. En av socialsekreterarna i studien beskriver hur en evidensbaserad praktik just nu känns som ”något från en annan galax”. Hur kan detta vändas? Och hur kan socialtjänsten som de senaste åren ibland beskrivits vara i kris stärkas (jfr Arnesson mfl. 2016)?

I dag talas om att ett skäl till socialtjänstens påstådda kris är hög grad av så kallad ”misstrobaserad styrning”. Denna ligger i linje med flera av de idéer som förknippas med New Public Management och som fått stort genomslag i den svenska offentliga förvaltningen (Montin 2015). En misstrobaserad styrning innebär ett lågt förtroende för profession och professionella nätverk vilket försvårar interventioner som att införa en evidensbaserad praktik inom socialtjänsten.

Det finns en ambition om att förändra denna styrning. Bland annat har den statliga utredningen Tillitsdelegationen i sitt arbete genomfört försöksverksamheter och lagt förslag kring en mer tillitsbaserad styrning och ledning som en tänkbar väg framåt (SOU 2018:47). Ytterligare exempel på satsningar på kunskapsutveckling av socialtjänsten och statlig styrning synliggörs såväl i översynen av socialtjänstlagen (kommittédirektiv 2017:39) i Regeringens proposition 2016/17:50 (s. 99–100) och inte minst i det 10-åriga programmet ”Tillämpad välfärdsforskning” med syfte att ”stärka långsiktig kunskapsuppbyggnad och utveckling inom socialtjänstens verksamhetsområden” (Forte.se). Denna satsning tar nu form med dess olika delar och med fokus på framtiden. Helt avgörande för om statens fortsatta kunskapsambitioner med tydliga drag av styrning och policy skall kunna förankras och utvecklas i praktiken är att praktiken ges utrymme att vara delaktig i processerna. Man måste utgå från att socialtjänsten är en människobehandlande organisation där kärnverksamheten handlar om relationer mellan medarbetare och brukare och där professionens handlingsutrymme måste få vara centralt (Hasenfeld 2010; Alexandersson 2006). Det går till exempel inte att ”styra” fram en evidensbaserad praktik hos en socialtjänst om ledarskapet, kulturen och organisation inte tillåter och främjar en sådan. Ett krav om att ”arbeta evidensbaserat” blir inte mer än en papperstiger om det inte följs upp av ett aktivt ledarskap och en kultur som främjar en sådan ambition.

Utifrån denna artikel kan vi hålla med att kunskapen om organisation och implementering av ny kunskap och dess processer inom människobehandlande organisationer behövs. Men för att undvika ytterligare misslyckade top down satsningar och återkommande implementeringsproblem är det nödvändigt att gräsrotbyråkraterna ges möjlighet att förstå, vilja och kunna ta till sig interventioner och görs delaktiga i dess implementering.