Verktyget: Så fick vi fart på de sociala investeringarna

– Samtidigt har vi väldigt medvetna invånare, som vill ha de bästa sociala insatserna de kan få för att förenkla vardagen. Frågan är då: Hur kan vi på smartaste och effektivaste sätt tillgodose deras behov?

Det här var bakgrunden när kommunen 2013 drog igång satsningen på en social investeringsfond. I Örebro definierar man sociala investeringar som förebyggande, riktade insatser till utvalda och avgränsade grupper. Förhoppningen är att nya arbetssätt och metoder ska ge bättre utfall än den ordinarie verksamheten, och på sikt också leda till minskade samhällsekonomiska kostnader.

Till en början avsatte kommunen 65 miljoner kronor i fonden, som kommunala verksamheter och aktörer från civilsamhället tillsammans har möjlighet att söka medel från. Summan har ökat efterhand, och som mest har den varit uppe i 100 miljoner.

– Själva investeringsbegreppet antyder att vi tar en högre kostnad i dag, för att få minskade kostnader i framtiden. Det är hela grunden för tänket, förklarar Yvonne Haneskog.

Nu, nästan tio år senare, har kommunen nio avslutade projekt att se tillbaka på. Av dessa har sju helt eller delvis implementerats i den ordinarie verksamheten. Ett exempel på en sådan investering gällde 15–24-åringar, som upplever svårigheter på grund av en neuropsykiatrisk problematik. Insatsen riktades direkt till målgruppen, men också till närstående och till personal i skolor och i andra kommunala verksamheter som möter den.

– Målet var att dessa individer skulle få förbättrade möjligheter att hantera sin vardag och fullfölja sin skolgång. Det fanns också en förväntan om att investeringen skulle leda till ett minskat behov av andra vård- och stödinsatser.

När man utvärderade investeringen i slutrapporten, konstaterade man att det verkligen hade blivit bättre för målgruppen. Däremot är det inte säkert att den minskade kostnaden för kommunen motsvarar den ekonomiska investeringen. Detta är nämligen inte alltid så lätt att räkna ut.

– Det finns mätproblem som exempelvis kan avse avsaknad av utgångslägen, individdata eller kontrollgrupp, vilket kan göra det svårt att säga att effekten uppstått tack vare just denna insats. Det kan också vara så att det gått för kort tid för att effekterna ska ha hunnit realiseras.

Yvonne Haneskog kan med säkerhet konstatera att två av investeringarna i Örebro har gett en effektrealisering som motsvarar vad de kostat att genomföra.

– Därmed alltså inte sagt att det saknats effekter i de andra fallen, bara att vi inte kan verifiera eller bekräfta dem.

Det finns olika slags satsningar, berättar Yvonne Haneskog. En kategori är investeringar som är lättare att räkna hem. Som exempel: Låt säga att antalet kommuninvånare som går på försörjningsstöd ökat. Om en andel av dessa kommer ut i arbete eller studier efter en skräddarsydd insats så syns effekten ganska omgående.

En annan typ av satsningar, den som man primärt har arbetat med i Örebro, är ännu mer förebyggande. Där blir inte resultatet lika omedelbart eller enkelt avläsbart.

– I de fallen får man ta stöd av forskning: ”Kan vi bara säga att individen har uppnått det här utfallet när det gäller det här effektmåttet, så kan vi anta att den också kommer att uppnå den långsiktiga förväntade effekten, eftersom sambandet är forskningsbelagt.” På det sättet går det att leda i bevis att det blir effekter på sikt.

Överhuvudtaget måste man ha tålamod när man jobbar med sociala investeringar, menar Yvonne Haneskog. Tiden från förarbetet till den andra effektutvärderingen, ett par år efter att projektet avslutats, kan röra sig om sex–sju år. I Örebro har man satt tio år som horisont för förväntade effekter.

– Säg att man har en investering i skolans område, kanske i mellanstadiet – det är klart att det tar några år innan man ser om eleverna klarar grundskolan.

När Örebro inledde satsningen på sociala investeringar 2013 hade man ett återföringskrav. Det betydde att de verksamheter vars kostnader förväntades minska till följd av den aktuella satsningen, skulle stå för att motsvarande medel återfördes till fonden.

Dessutom hade man en riskdelningsmodell: Om det inte skulle bli några effekter alls av en investering skulle verksamheten stå för cirka en tredjedel, och fonden för resten.

År 2020 övergav kommunen återföringskravet. Anledningen var, utöver de redan nämnda mätproblemen, att man såg att inflödet av nya projektidéer började sjunka, och att det var administrativt tungrott.

– Från verksamheterna upplevde man det här kravet som svårt, och då fick vi anpassa arbetet och modellen.

I stället övergick man till en budgetmodell. Nu avsätts helt enkelt medel i varje årsbudget, som ska finansiera pågående och nya investeringar.

– På det viset slipper verksamheterna ta någon som helst del av risken. Förhoppningsvis kan det underlätta för mer innovativa investeringar, där det kanske inte finns lika mycket evidens. Blir investeringen lyckad används de insparade medlen för att implementera investeringen i den ordinarie verksamheten.

Sju av nio investeringar där projekten implementerats i ordinarie verksamhet – det tyder på ett lyckat decennium av sociala investeringar i Örebro. Så vilka har framgångsfaktorerna varit?

En grundläggande förutsättning för arbetet är, enligt Yvonne Haneskog, att det är väl förankrat hos såväl politiker som i tjänstemannaledningen. Tillräckligt med avsatta medel är en annan, och styrdokument och tydliga kriterier för arbetet en tredje.

– De här investeringarna är ju inga forskningsprojekt, men man vill ändå kunna utvärdera dem. Då behöver man tänka igenom redan från början: hur ska det här gå till, vad är det vi behöver följa upp under tiden det genomförs, hur ska vi säkerställa så att vi vet att de här individerna verkligen mår bättre efter insatsen?

Förutom förankring, medel och ett gediget förarbete behövs också stödresurser, konstaterar Yvonne Haneskog. I Örebro har man utöver en processledare också en nationalekonom i det centrala stödet, något som gör kommunen unik i Sverige.

– Det hjälper oss att leda satsningarnas effekter i bevis och värdera effekterna ekonomiskt.

Under ett par år nu har de sociala investeringarna varit begränsade, på grund av pandemin. Ett projekt pågår dock, men det har tvingats pausa flera gånger sedan det drogs igång 2020. Nu hoppas Yvonne Haneskog att aktiviteten ska öka igen. Förra året var hon ute och informerade politiker och ledningsgrupper, och en del verksamheter har hört av sig och vill bolla.

Örebro kommun vill också fortsätta att utveckla arbetet, berättar Yvonne Haneskog. Förra året pekade investeringsfondens styrgrupp ut psykisk hälsa som ett prioriterat område.

– Det är jättespännande. Sociala investeringar på nationell nivå är ju en gång i tiden sprunget ur just arbetet med psykisk hälsa, så det är lite back to basics där.

VERKTYG SOM ANVÄNDS

1. För att det ska bli kraft i satsningen krävs en bred förankring, både hos politiker och i tjänstemannaledningen. Alla måste känna: ”Det här vill vi prova, och se om det är en bra lösning på de utmaningar vi ser.”

2. ”Sätt av medel centralt i budgeten för att underlätta för verksamheterna att våga prova och testa nya arbetssätt och metoder”.

3. ”Undvik återföringsmodellen, vilket innebär att de verksamheter vars kostnader förväntas minska till följd av den aktuella satsningen ska återföra värdet av effekten till fonden. Det tog väldig tid och kraft för oss att ställa om från den, när den inte funkade. Där tappade vi faktiskt några år i vårt utvecklingsarbete.”

4. ”Lika viktigt som förankring, medel och styrdokument är rätt stödresurser. Den nationalekonomiska kompetensen är ju inte utbredd i verksamheterna, så för oss var det viktigt att få det här stödet centralt.”

NYCKELORD: Förankring, stödresurser, tålamod