Att styra utan mandat att bestämma

Statlig styrning av samhället är ett komplext och föränderligt fenomen. Genom åren har ett flertal styrmodeller och reformarbeten passerat revy. Bland dessa återfinns exempelvis regelstyrning, NPM (New Public Management) med marknadsfokus, mål- och resultatstyrning, samverkans- och nätverksstyrning samt, som senast tillkomna exempel, tillitsbaserad styrning (se t.ex. Ehn & Sundström, 2020). Tilltagande samhällelig och organisatorisk komplexitet, nyliberalismens intåg i offentlig sektor med förhoppningar om ökad effektivisering, ökade förväntningar på välfärdstjänsternas kvalitet samt växande krav på samverkan och evidensbasering är exempel på faktorer som bidragit till att befintliga styrformer anpassats och utvecklats samt att nya styrformer vuxit fram. Denna utveckling innebär emellertid inte att en styrform har ersatt en annan utan snarare att styrning i ökande grad består av en variation av olika styrformer, där hierarkiska ’top-down’ styrformer kombineras med interaktiva och polycentriska styrformer som kräver samverkan och nätverkande (Montin & Hedlund, 2009; Torfing & Sørensen, 2014).

Medan hierarkiska styrformer kännetecknas av att en chef eller verksamhetsledare bestämmer över en verksamhet och dem som arbetar där, så är avtal, policyer och överenskommelser som kräver dialog och förhandling mellan aktörer centrala inslag i mer interaktiva styrformer. Man kan säga att de som ska styra och de som ska bli styrda här står i en mer horisontell relation till varandra. Sådana horisontella former av styrande kan ge upphov till konflikter och maktförskjutningar då olika aktörer kan ha motstridiga intressen samtidigt som de förväntas genomföra styrningsuppdraget gemensamt (se t.ex. Johansson, 2011). Detta väcker frågor om hur de som ska styra faktiskt gör för att leva upp till de åtaganden de har.

Denna artikel handlar om hur regionala utvecklingsledare, en helt ny yrkesgrupp med uppdrag att evidensbasera kommunal socialtjänst, gjorde för att följa sin uppdragsbeskrivning. Uppdraget formulerades i årliga överenskommelser mellan regeringen och Sveriges kommuner och regioner (SKR), en i Sverige vanlig förekommande form av interaktiv policystyrning (Johansson, 2015). I takt med utvecklingen av offentlig sektor till managementliknande byråkratier som pågått de senaste årtiondena, har nya yrkesgrupper med uppgiften att implementera nationell policy genom samverkan, nätverkande och förhandling tagit plats i styrningen (Hall, 2020). I svensk kontext förekommer begreppet organisatoriska gränsgångare (Ernits, 2018) och gränsöverskridande strateger (Svensson, 2019) som ett försök att ringa in dessa yrkesgrupper, ofta inom offentlig sektor, som arbetar horisontellt och nätverkande i annars vertikalt och hierarkiskt organiserade verksamheter. De regionala utvecklingsledarna är ett exempel av flera på denna typ av nya yrkesgrupper.

Mellan åren 2011 och 2016 hade ett nationellt nätverk av regionala utvecklingsledare med inriktning på den sociala barn- och ungdomsvården i uppdrag att evidensbasera kommunal socialtjänst. Denna artikel har som syfte att belysa hur dessa utvecklingsledare tog sig an uppgiften att styra. Utvecklingsledarnas arbete grundar sig i ett nationellt styruppdrag, samtidigt som de saknar mandat att bestämma över ledningen som styr den verksamhet som är föremål för deras styrning. Mer specifikt väcker detta frågor om hur utvecklingsledarna, med begränsat mandat att styra, genomför sitt styruppdrag. För att svara på frågan riktas analytiskt fokus på utvecklingsledarnas styrpraktiker och hur dessa påverkar genomförandet av uppdraget. Empiri samlades in under år 2016 genom intervjuer och en enkät riktad till de regionala utvecklingsledare som ingick i det nationella nätverket inom den sociala barn- och ungdomsvården och deras koordinator, samt årsredovisningen av utvecklingsledarnas arbete för samma verksamhetsår (SKL, 2017).

I nästkommande avsnitt presenterar jag tidigare forskning och teoretiska perspektiv på styrning. Här presenterar jag även studiens analytiska ramverk. Därefter beskriver jag de regionala utvecklingsledarna som yrkesgrupp inom socialtjänsten och som en aktör i statlig styrning. Analysen är uppdelad i två avsnitt, det första sätter fokus på hur olika styrformer kombineras i praktiken och det andra på hur styrning både innebär att styra och att styras. I den avslutande diskussionen sammanfattar och fördjupar jag de redovisade resultaten.

Statlig styrning är svåröverskådlig, mångfacetterad och i ständig förändring vilket gör den svår att beskriva i generella termer. Det är också därför man finner ett stort antal varierande begrepp som försöker ringa in styrning, dess innebörd och funktion. Ett sätt att närma sig styrning som fenomen är att belysa hur aktörer styr, det vill säga vilken styrpraktik de använder. Styrning kan ses som komplex interaktion och beslutsfattande (Klijn, Edelenbos & Steijn 2010) och det är sällan så att styrning enbart sker genom en specifik styrform utan är istället en blandning av styrformer som kombineras i en egen styrpraktik. Forskningen har visat hur olika styrformer samexisterar och kompletterar varandra (Meuleman, 2013) och i dagens managementbyråkratier kan det skönjas en utveckling mot verksamhetsanpassad styrning. I praktiken kombinerar och anpassar alltså verksamheterna olika styrformer utifrån sina specifika uppdrag och syften (Hall, 2020; Sundström, 2020).

Styrning i dagens organisationer associeras inte längre enbart med adjektiv som hierarkisk, formaliserad, rigid, trångsynt eller linjär. Den kännetecknas i hög grad av samverkan, dialog, process och nätverk. På engelska används begreppet governance som försöker fånga styrningens polycentriska, horisontala och interaktiva dimension och som står för motsatsen till den tidigare dominerande hierarkiska mål- och regelstyrningen (Torfing & Sørensen, 2014; Jacobsson, Pierre & Sundström 2015; Sørensen & Torfing, 2018). Det finns ingen given eller vedertagen översättning av governance, utan ofta används det engelska ordet även i svenska texter. Nätverksstyrning är ett samlingsbegrepp som förkommer i svenska sammanhang för att beskriva interaktiv styrning som kännetecknas av ett horisontellt, det vill säga ett icke-hierarkiskt, samarbete mellan olika aktörer i ett institutionaliserat sammanhang med syfte att uppnå gemensamma mål (jfr Nordesjö, 2015). Den statliga politiken för införandet av en evidensbaserad praktik (EBP) är ett område där nätverks- och samverkansbaserade styrformer har fått genomslag. Samtidigt som forskning visar att det har varit svårt att etablera EBP i socialtjänsten (Johansson & Fogelgren, 2019).

Tillkomsten av governance som begrepp och praktik går tidsmässigt hand i hand med 1980-talets framväxt i västvärlden av de nyliberala marknadsideologier som betonar självreglering före statlig detaljstyrning. I forskningslitteraturen beskrivs en förskjutning under denna period ”from government to governance”, det vill säga från hierarkisk centralstyrning till interaktiv samhällsstyrning eller från hård regelstyrning till mjuk nätverksbetonad styrning (Hedlund & Montin, 2009; Torfing & Sørensen, 2014; Jacobsson et al., 2015; Karlsson, 2017). Beskrivningen är dock något missvisande då governance inte helt har ersatt government. Det är snarare så att olika hårda och mjuka styrformer existerar parallellt och kan komplettera eller i vissa fall stå i konflikt med varandra. En aktör kan således skapa egna styrpraktiker genom att kombinera logiker och ideologier från skilda styrformer i genomförandet av ett uppdrag (jfr Jacobsson et al., 2015).

Styrning sker dock inte i ett vakuum, fri från yttre påverkan och inre dynamik. Den som styr blir samtidigt föremål för styrning. Aktörer vars styrpraktik inkluderar styrning i och genom nätverkande, samverkan och förhandling, blir influerade av de involverade aktörerna, men också av det som sker i omvärlden (jfr Kooiman, 2002). Denna ömsesidiga påverkan får konsekvenser för styrningens genomförande och utfall och kan leda till att ursprungliga mål omförhandlas eller inte nås (Sørensen & Torfing, 2017). En möjlig förklaring till varför interaktiv styrning med en kombination av olika styrformer ibland misslyckas kan vara att vissa aktörer i ett nätverk eller ett helt nätverk uppnår institutionaliserad dominans (Larsson, 2019). Detta sker genom att resursstarka aktörer eller nätverket själv skapar kontaktytor med inflytelserika aktörer vilket sedan gynnar nätverkets framgång. Dessa aktörer kan samtidigt verka för att innehållet i ett uppdrag förändras. I denna artikel använder jag begreppet institutionaliserad dominans i analysarbetet för att visa att vissa av de aktörer som utvecklingsledarna anser är viktiga och betydelsefulla ges större utrymme, medan andra exkluderas.

I en analys av aktörers styrpraktik är en möjlig distinktion att skilja mellan aktörer som står i direkt interaktion (hands-on metagovernance) och de som står i indirekt kontakt (hands-off metagovernance) med varandra (Torfing & Triantafillou, 2013). Den direkta styrningen sker i omedelbar interaktion mellan de som ska styra och de som är föremål för styrningen. Den indirekta styrningen är inriktad på aktörernas påverkan av institutionella och strukturella villkor i det omgivande samhället. Det är den direkta interaktionen mellan de styrande och de styrda som är i fokus för analysen i denna artikel. Det är också i denna interaktion det kan uppstå spänningar och intressekonflikter. Aktörerna tvingas att komma överens om hur styrningsuppdraget ska realiseras, vilket kräver öppenhet för att göra avkall på egna syften och mål. Det är i detta kompromissande, präglat av styrningens komplexitet och fluktuation, som de regionala utvecklingsledarna behöver realisera sitt uppdrag att styra socialtjänsten i riktning mot ökad evidens.

Idén om att välfärdsorganisationers insatser ska baseras på största möjliga evidens har fått stort genomslag i svensk politik, något som bland annat återspeglas i begreppet statlig kunskapsstyrning (Regeringskansliet, 2014; SFS 2015:155). Den statliga kunskapsstyrningen innebär att den nationella nivån tar ett aktivt ansvar för produktion, sammanställning, värdering och distribution av kunskap och definieras som:

”/…/ olika former av kunskapsstöd och bindande föreskrifter som statliga myndigheter ansvarar för och som riktar sig mot huvudmännen och den verksamhet dessa ansvarar för. Kunskapsstyrningen är en förutsättning för en evidensbaserad praktik, dvs. att patienter och brukare ges vård och insatser som baseras på bästa tillgängliga kunskap.” (Regeringskansliet, 2014, s. 5)

Genom bland annat lagstiftning, myndigheters förordningar, nationella riktlinjer, riktade statsbidrag och återkommande överenskommelser mellan regeringen och SKR försöker staten realisera kunskapsstyrningen (Statskontoret 2016; 2020). En ny yrkesgrupp som har blivit ett redskap i denna styrning är regionala utvecklingsledare. Befattningen utvecklingsledare inrättades utifrån årliga överenskommelser om stöd till evidensbaserad praktik (EBP) inom socialtjänsten som regeringen och SKR slöt mellan åren 2009 och 2016 (Socialdepartement & SKL, 2009; 2010; 2011; 2012; 2013; 2014; 2015; 2016). Överenskommelserna har blivit kända som ”EBP-överenskommelserna” och är en följd av 2008 års betänkande om utvecklande av en kunskapsbaserad socialtjänst (SOU 2008:18). Där föreslås bland annat att staten och SKR ska ingå avtal för inrättande av regionala plattformar som stöd till landets kommuner i etableringen av EBP, vilket kom till stånd genom budgetpropositionen för kommande år. Under åren 2010 och 2011 etablerades Regionala samverkans- och stödstrukturer i samtliga regioner, och i EBP-överenskommelserna från och med 2011 avsattes särskilda medel för regionala utvecklingsledare som skulle knytas till dessa strukturer.

Regionala utvecklingsledare etablerades i alla regioner. Deras organisatoriska tillhörighet varierade. Majoriteten tillhörde ett kommunal- eller regionförbund och ett tiotal en FoU-miljö (SKL, 2017). Regionala utvecklingsledare inrättades i ett flertal verksamhetsområden inom socialtjänsten. Denna artikel fokuserar endast på de regionala utvecklingsledare i den sociala barn- och ungdomsvården som ingick i den så kallade Barn- och ungasatsningen (BoU-satsningen). Ett annat nätverk av regionala utvecklingsledare var exempelvis inriktat på missbruks- och beroendevården inom hälso- och sjukvård och socialtjänst. Med utgångspunkt i det nationella projektet Kunskap till praktik hade detta nätverk i uppdrag att implementera Socialstyrelsens nationella riktlinjer för vård och stöd vid missbruk och beroende (Billsten, 2019). BoU-satsningen pågick under sex år, mellan 2011 och 2016, och koordinerades av en samordnare från SKR. Antal utvecklingsledare varierade under satsningen mellan 26 och 37 personer (SKL, 2017). Sedan den statliga satsningen avslutades har ett 30-tal utvecklingsledare fortsatt att träffas i ett nationellt nätverk för barn och unga som samordnas av SKR.

I utvecklingsledarnas styruppdrag ingick att konkretisera EBP-överenskommelserna i regionala handlingsplaner och att stödja kommunerna i införandet av en evidensbaserad praktik. Uppdraget var omgärdat av osäkerhet och otydlighet då överenskommelserna var ospecificerade vilket försvårade för utvecklingsledarna (Gegner, Righard & Denvall, 2019).

För att genomföra det nationella styruppdraget samarbetade utvecklingsledarna i BoU-satsningen i olika nätverk med aktörer på nationell, regional och lokal nivå. Det var i och genom dessa nätverk och i interaktion mellan de involverade aktörerna som styrningen konkretiserades.

I jämförelse med de KUBAS-projekt som genomfördes i början av 2000-talet och som också var inriktade på att styra socialtjänstens kunskapsanvändning, var de utvecklingsledare som är i fokus för denna studie mer styrda än vad tidigare aktörer varit. Det nationella projektet inom ramen för KUBAS (Nationellt stöd för kunskapsutveckling inom socialtjänsten) hade en lösare gränsdragning, involverade flera olika aktörer och var i viss mån mer självorganiserat än nätverken med utvecklingsledare (Denvall, Lernå & Nordesjö, 2014).

Betydelsefulla aktörer i BoU-satsningen var bland annat Socialdepartementet, Socialstyrelsen, Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU), kommunernas medlemsorganisation SKR, de nationella samverkansgrupperna för kunskapsstyrning (NSK och NSK-S), Rådet för styrning med kunskap samt kommunala chefer. Tidigare forskning har uppmärksammat att andra, för sammanhanget självklara aktörer exkluderades. Det handlar exempelvis om representanter för professionen och brukare, men också om företrädare för utbildning och forskning i socialt arbete (Johansson, Denvall & Vedung, 2015; Jacobsson & Meeuwisse, 2018).

Antalet regionala utvecklingsledare som ingick i BoU-satsningen varierade över tid. Under 2016 när jag samlade in empiri ingick 37 regionala utvecklingsledare och en koordinator i satsningen. Jag följde de regionala utvecklingsledarna genom att delta vid tre av fyra nationella nätverksträffar under 2016 och empirin samlades in genom intervjuer, en enkät och dokumentstudier.

Samtliga 37 utvecklingsledare som var kopplade till BoU-satsningen 2016 fick förfrågan om att delta i en semi-strukturerad intervju med frågor om rollen som utvecklingsledare, vilka aktiviteter som bedrivs inom BoU-satsningen och om kopplingen till EBP, samarbete med andra aktörer inom ramen för satsningen, BoU-satsningen i praktiken samt utvecklingsledarnas tankar kring utvecklandet av en kunskapsbaserad socialtjänst. 21 utvecklingsledare samtyckte. Därutöver intervjuade jag satsningens koordinator. Totalt intervjuades 22 personer, 21 kvinnor och en man. Den ojämna fördelningen mellan män och kvinnor återspeglar könsskillnader inom den sociala barn- och ungdomsvården.

Majoriteten av de intervjuade utvecklingsledarna hade egen erfarenhet av att arbeta med barn och unga inom socialtjänsten och nästan alla hade arbetat på lednings- eller strategisk nivå innan de blev regionala utvecklingsledare. De intervjuade utvecklingsledarna representerade 15 regioner fördelade över hela landet. Intervjuerna var huvudsakligen enskilda förutom två gruppintervjuer med vardera tre utvecklingsledare. Intervjuerna ägde rum på utvecklingsledarnas kontor (fem personer), i samband med de nationella nätverksträffarna (fyra personer), per telefon (fyra personer) och via Skype (fem personer). Intervjuerna spelades in och transkriberades. Använda citat har redigerats från tal- till skriftspråk och det används genomgående den feminina formen när uttalanden från utvecklingsledare redovisas.

Intervjuerna kompletterades med en enkätundersökning som genomfördes i samband med den andra nätverksträffen i maj. Enkäten omfattade tio frågor om kopplingen mellan EBP och BoU-satsningen, förankringen av utvecklingsledarnas arbete i kommunerna och vem eller vilka som har inflytande över innehållet i BoU-satsningen. Svaren till tre av frågorna redovisas här. Samtliga 37 utvecklingsledare fick möjlighet att anonymt besvara enkäten, och 29 svarade. Därutöver ingår den skriftliga redovisningen av utvecklingsledarnas arbete för verksamhetsåret 2016 som var BoU-satsningens sista år i det empiriska materialet (SKL, 2017). Dokumentet valdes då det är en sammanfattning av BoU-satsningen, sammanställd av SKR för det året då studien genomfördes.

Analysarbetet har haft en abduktiv ansats och tog avstamp i det faktum att utvecklingsledarna hade i uppgift att genomföra ett statligt styruppdrag. Detta väckte frågor om hur utvecklingsledarna gör när de styr mot ökad evidens. Själva ”görandet” av styrningen har sedan varit vägledande i genomgången av materialet. Jag identifierade olika styrpraktiker som utvecklingsledarna utgick ifrån och använde sig av. Detta ledde till tillämpning av begreppet governance i det analytiska arbetet, och institutionaliserad dominans och direkt, omedelbar styrning genom interaktion (hands-on metagovernance) visade sig vara särskilt användbara begrepp i förhållande till det empiriska materialet.

Bortfallet av utvecklingsledare som inte deltog i någon intervju och de åtta personer som valde att avstå från att besvara enkäten bedöms inte ha påverkat resultatet på något avgörande sätt. Inga personliga uppgifter hanterades och deltagande utvecklingsledare samtyckte till medverkan.

I detta och det efterföljande avsnittet presenterar jag min analys av empirin. Jag inleder med att visa att samverkan med socialtjänstens chefer är betydelsefull för utvecklingsledarna i arbetet med sitt uppdrag. Därefter följer en beskrivning av den styrpraktik som utvecklingsledarena använder i förhållande till dessa chefer. Jag avslutar redovisningen med att belysa vilka konsekvenser utvecklingsledarnas styrpraktiker får i förhållande till vilka aktiviteter de genomför.

Utvecklingsledarnas uppdrag är inriktat på att etablera en evidensbaserad praktik i socialtjänsten. I det arbetet är chefer inom socialtjänstens barn- och ungdomsvård en viktig och central samarbetspartner. Detta blir tydligt när utvecklingsledarna i enkätundersökningen får frågan om de anser att deras arbete är förankrat hos chefer. Två tredjedelar av utvecklingsledarna (20 av 29) svarar att så är fallet. Raka motsatsen blir resultatet när utvecklingsledarna svarar på frågan om deras arbete är förankrat bland socialarbetarna i kommunerna. Här svarar två tredjedelar av utvecklingsledarna (20 av 29) att så inte är fallet.

När utvecklingsledarna sedan tillfrågas om huruvida de socialarbetare som de möter i olika nätverk bestämmer över innehållet i BoU-satsningen, svarar majoriteten (25 av 29) att det inte är socialarbetarna som bestämmer detta. Istället lyfter utvecklingsledarna fram enhets- och verksamhetscheferna. I kommentarsfältet till ovanstående fråga skriver en utvecklingsledare exempelvis att ”chefer styr till stor del”. En annan noterar att innehållet i BoU-satsningen ”bestäms på IFO-chefsnivå och vissa beslut tas på socialchefsnivå”. Utvecklingsledarna arbetar därför främst ”mot chefsnivån” som en person uttrycker det.

Därutöver finns fler beskrivningar som lyfter chefer som betydelsefulla, inflytelserika och resursstarka aktörer. Cheferna intar alltså en dominerande position i de nätverk som de regionala utvecklingsledarna drar nytta av i genomförandet av sitt styrningsuppdrag (jfr Larsson, 2019). Vad säger då utvecklingsledarna om hur de gör för att styra dessa chefer? Det ska vi titta närmare på härnäst.

Styrning genom nätverk beskrivs ofta som en komplex interaktion, omgivet av osäkerhet (Klijn et al., 2010; Torfing & Sørensen, 2014). Styrningen försvåras ytterligare när uppdraget är otydligt och diffust som det är i utvecklingsledarnas fall. Ett sätt för utvecklingsledarna att gripa sig an uppdraget är att skapa nätverk med chefer som blir en gemensam kontakt- och interaktionsyta. I princip alla intervjuerna med utvecklingsledarna innehåller berättelser om hur de bildar eller försöker få tillträde till redan befintliga chefsnätverk. En utvecklingsledare berättar:

– Jag har startat ett nätverk med chefer, antingen IFO-chefer eller BoU-chefer. Det startade jag för att ha ett eget nätverk i länet och för att kunna ha en plattform att verka i. (Respondent 10)

De chefsnätverk som utvecklingsledarna skapar, och blir en del av, fungerar som arenor för styrning. Man skulle kunna säga att aktörer med ett mjukt och interaktivt styrningsuppdrag bjuder upp aktörer som befinner sig i ett hårt och mer centralt reglerat styrningssammanhang, till dans. Utvecklingsledarna som verkar i ett sammanhang av horisontell nätverksstyrning drar nytta av aktörer som har mandat att leda en verksamhet utifrån hierarkiska och byråkratiska styrformer. Utvecklingsledarnas agerande ligger därmed i linje med tidigare forskning som visar att nätverksbaserad styrning i regel kombineras med andra styrformer och att olika styrformer och styrmodeller blandas inom ett institutionaliserat sammanhang (Montin & Hedlund, 2009; Meuleman, 2013; Jacobsson et al., 2015). Utvecklingsledarna anpassar sin styrpraktik utifrån den realitet som gäller i de verksamheter som är föremål för styrningen. De drar nytta av varierande styrformer, vilket indikerar att deras styrpraktik har inslag av verksamhetsanpassning (Sundström, 2020).

Att utvecklingsledarna väljer en blandform av både horisontell och hierarkisk styrning kan ha sin förklaring i att utvecklingsledarna sedan tidigare ofta har förankring i hierarkiskt organiserade byråkratier samtidigt som de utifrån sin roll som utvecklingsledare förväntas arbeta horisontellt (jfr Svensson, 2019).

I nätverken med cheferna arbetar utvecklingsledarna fram lokala handlingsplaner kring vad som ska genomföras. En utvecklingsledare beskriver hur processen med att ta fram handlingsplaner går till:

Vi jobbar fram en mål- och handlingsplan /…/ Och då är det ju, då tar man den och diskuterar detta i den taktiska gruppen som består av cheferna, en chef för varje kommun, avdelningschef för barn och unga /…/ då vi tillsammans kommer fram till vad vi behöver prioritera, vad vi vill jobba med det närmaste eller de närmaste åren. (Respondent 9)

Utvecklingsledaren redogör sedan för en intern struktur för att förankra och följa upp handlingsplanen. Chefernas delaktighet i att ta fram handlingsplaner, samt att de då även sanktionerar dessa, är en viktig framgångsfaktor för att aktiviteterna och projekten blir genomförda. Utvecklingsledarna kan då nämligen vända sig direkt till olika verksamheter med hänvisning till en handlingsplan som är förankrad och godkänd av deras chefer. Att alliera sig med aktörer som har mandat att besluta kring verksamheten är ett legitimt och rationellt sätt som utvecklingsledarna nyttjar för sina syften. Även om utvecklingsledarna har i uppdrag att styra socialtjänsten mot evidensbasering är de beroende av aktörer med mandat att fatta beslut om verksamheten. Genom att få beslut sanktionerade av cheferna ges utvecklingsledarna inte bara möjlighet utan även mandat att verkställa de gemensamt fattade besluten.

I samtalen uttrycker utvecklingsledarna att deras arbete i första hand är avsett att nå socialarbetarna inom socialtjänstens barn- och ungdomsvård, inte cheferna. Både i intervjuerna med utvecklingsledarna och i årsredovisningen för BoU-satsningen (SKL, 2017) finns exempel på aktiviteter och projekt som involverar socialarbetare. Ändå är det cheferna som utvecklingsledarna vänder sig till först, för att sedan försöka nå ut till socialarbetarna. Utvecklingsledarna menar att de olika projekten inte hade kommit till stånd om inte cheferna stod bakom dem. Så här skrev en utvecklingsledare som deltog i enkätundersökningen:

Om chefer bestämmer sig för att inte delta i något så gör de inte det, hur bra aktiviteten än är. (Utvecklingsledares svar i enkätundersökning)

Uttalandet kan tolkas som att utvecklingsledaren uppfattar sig vara beroende av cheferna, annars kan det vara svårt, nästintill omöjligt att en aktivitet blir genomförd. Det kräver att utvecklingsledarna skapar en allians med cheferna som har formellt mandat att styra socialtjänsten. Vad som sker i och genom denna allians är i fokus för följande avsnitt.

Ett av nätverksstyrningens centrala kännetecken är förhandling mellan aktörer som befinner sig i ett institutionaliserat sammanhang i syfte att uppnå gemensamma mål (Torfing & Sørensen, 2014). Utgångspunkten för det förhandlingsarbete som berörs här är EBP-överenskommelserna, vilket kräver direkt interaktion och ett alliansskapande mellan utvecklingsledarna (som har i uppdrag att styra) och cheferna (som har mandat att styra). Det som konkret ska förhandlas är vilka områden i EBP-överenskommelserna som ska genomföras och hur det ska göras. Utvecklingsledarna beskriver förhandlingsarbetet som sker i chefsnätverken som en tidskrävande process:

Ja, det är ju det förhandlingsarbetet. /…/ Det kan ta ganska lång tid den processen. Man måste hem och förhandla lite med sina egna verksamheter och sen tillbaka igen. Det kan ju ta tre månader innan man bestämmer sig. Vissa mål sätter man direkt som är självklara och vissa mål finns det ju en process kring. Då är jag väldigt aktiv i den delen och pratar mycket med de olika representanterna och kollar vad som är möjligt. (Respondent 1)

Den här utvecklingsledaren berättar hur förslagen som förhandlas fram måste vara förankrade både inom och utanför nätverket. Det kan antas att förhandlingsarbetet präglas av meningsskiljaktigheter som behöver processas. Utvecklingsledaren tar med sig förslagen till sina kollegor för diskussion, och cheferna gör förmodligen detsamma, innan man möts igen. För att få till stånd lokala handlingsplaner räcker det alltså inte med en vilja till förhandling utan det krävs även en villighet att kompromissa. Detta kompromissande i omedelbar interaktion mellan aktörerna kan ses som ett uttryck för ömsesidigt styrande (Torfing & Triantafillou, 2013). Utvecklingsledarna, som har ett nationellt styrningsuppdrag, blir således själva styrda av de företrädare som är föremål för deras styrning. En utvecklingsledare beskriver det på följande sätt:

Det är cheferna som bestämmer egentligen, men man kan ju styra det väldigt mycket. (Respondent 12)

Trots att det i slutändan verkar vara cheferna som bestämmer menar denna utvecklingsledare att det går att påverka dem. Det som krävs är ett givande och tagande, det vill säga en öppenhet att bli styrda av cheferna. En konsekvens av detta ömsesidiga styrande blir att de lokala handlingsplaner som arbetas fram är fyllda med aktiviteter bortom det syfte som anges i EPB-överenskommelserna. Utvecklingsledarna tvingas överge delar av överenskommelserna samtidigt som cheferna förmår utvecklingsledarna att ägna sig åt aktiviteter utanför det ursprungliga styruppdraget. Som exempel kan nämnas yrkesintroduktion för nyanställda socionomer och arbetsledarutbildningar, två områden som inte har omedelbar bäring i överenskommelserna men som utvecklingsledarna ägnar sig åt (SKL, 2017).

Utvecklingsledarna är dock inte enbart en del av de lokala chefsnätverken. De ingick själva i ett nationellt nätverk som leddes av en koordinator på SKR. Precis som i chefsnätverken blir utvecklingsledarna influerade av aktörerna i det nationella nätverket. Här är koordinatorn en betydelsefull aktör som också har det formella ansvaret och mandat att fatta beslut (Larsson, 2019).

Ett sådant beslut är att ge utvecklingsledarna i uppdrag att implementera den av SKR framtagna nationella handlingsplanen för den sociala barn- och ungdomsvården Stärkt skydd för barn och unga. Planens syfte är att skapa en mer stabil personalsituation och bättre förutsättningar för socialtjänsten att hantera sitt uppdrag att skydda och stödja barn och unga. Den togs fram parallellt med det pågående arbetet med EBP-överenskommelserna och inkorporerades sedan i BoU-satsningen (SKL, 2017). Förutom det statliga styrningsuppdraget att evidensbasera den sociala barn- och ungdomsvården har utvecklingsledarnas uppdrag nu även kommit att innefatta verksamhetsutveckling av socialtjänsten.

Denna artikel handlar om statlig styrning i och genom samverkan och nätverkande. Det empiriska exemplet utgörs av det nationella nätverket av regionala utvecklingsledare med inriktning på den sociala barn- och ungdomsvården. Med förankring i de så kallade EBP-överenskommelserna hade utvecklingsledarna i uppdrag att styra kommunal socialtjänst mot en evidensbaserad praktik. Artikeln ställer frågor om hur utvecklingsledarna, som har begränsat mandat att styra, genomför ett statligt styruppdrag. Analytiskt fokus ligger på utvecklingsledarnas styrpraktiker och hur dessa påverkar genomförandet av uppdraget.

I artikeln visar jag hur utvecklingsledarna bildar nätverk med chefer inom kommunal socialtjänst. Dessa chefer är viktiga och betydelsefulla samarbetspartners för utvecklingsledarna. Utvecklingsledarna väljer att nätverka med aktörer i ledande positioner med mandat att fatta beslut gällande socialtjänsten, som ett centralt inslag i sina styrpraktiker. Genom detta exkluderar utvecklingsledare samtidigt andra i sammanhanget betydelsefulla aktörer, såsom företrädare för professionen, brukarorganisationer och lärosäten. Det är i och genom chefsnätverken som styrningen äger rum.

Utvecklingsledarna, som har ett styrningsuppdrag som betonar samverkan och nätverk, allierar sig således med chefer som befinner sig i ett sammanhang av hierarkisk mål- och regelstyrning. Därigenom sammanflätas olika styrformer till en styrpraktik som fungerar i den verksamhet som är föremål för styrningen. Utvecklingsledarna kombinerar de styrformer som ligger inom ramen för sina uppdrag med de styrformer som cheferna använder i sina verksamheter. Konkret innebär detta att utvecklingsledarna drar nytta av chefernas hierarkiska styrideologi och deras styrningsmandat för genomförandet av sitt horisontella och interaktiva styruppdrag.

Detta visar att styrning, fast den i grunden är tänkt att utgå från en specifik styrform, i praktiken manifesterar sig som en blandning av varierande och ibland motsägelsefulla styrformer. Detta innebär dock inte att den statliga kunskapsstyrningen leder till önskat resultat.

Vi vet att statlig styrning generellt, och styrning i och genom samverkan och nätverk specifikt, inte alltid förmår att uppnå i förväg definierade syften och mål. I ljuset av detta kan det sägas att den styrpraktik som aktörerna utvecklar får betydelse för hur ett statligt styruppdrag förverkligas och inom vilka områden det får genomslag. Detta då aktörerna organiserar och genomför uppdraget utifrån egna positioner och förutsättningar.

Analysen visar att utvecklingsledarna blir påverkade av samverkan och nätverkande med cheferna. Interaktionen och förhandlingarna mellan utvecklingsledarna och chefer leder till att aktörerna styr varandra ömsesidigt. Det går dock inte att bortse från att det finns en inbyggd ojämlikhet i detta ömsesidiga styrande, då cheferna har mandat att styra verksamheten och i slutändan avgör vad som ska genomföras. I och med denna asymmetriska allians blir utvecklingsledarna med uppgift att styra samtidigt styrda av cheferna som har mandat att besluta om socialtjänstens verksamheter. Denna ömsesidiga, och på samma gång ojämna, styrning innebär att utvecklingsledarna behöver göra avkall på vissa områden i EBP-överenskommelserna till förmån för aktiviteter som cheferna anser är viktiga att genomföra.

Cheferna har således stort inflytande över satsningens innehåll, genomförande och utfall. Det som konkret händer är att det nationella styrningsuppdraget som bottnar i EBP-överenskommelserna förändras med tiden och ramarna för utvecklingsledarnas arbete suddas ut. Nya uppdrag bortom överenskommelserna tillkommer, befintliga områden av- eller utvecklas och frågor som från början hade hög prioritet blir mindre viktiga. Därutöver blir det stor variation i landet när det gäller vilka aktiviteter utvecklingsledarna genomför.

Jag vill avsluta denna artikel med att resonera kring regionala utvecklingsledare som en aktör i statlig styrning av socialtjänsten. Som visas i artikeln har uppdraget att evidensbasera socialtjänsten lämnats till en grupp utvecklingsledare, en i detta styrningssammanhang ny yrkeskategori. Utvecklingsledarnas uppgift är att genomföra en politisk reform i en hierarkiskt organiserad verksamhet genom att arbeta horisontellt och i dialog med de aktörer som har mandat att besluta om och införa evidensbaseringen. För att lyckas med ett sådant uppdrag är det nödvändigt att förena olika, inte sällan motstridiga logiker, i det konkreta fallet en yrkes- och en organisationslogik (jfr Evetts, 2011).

Utvecklingsledare behöver alltså besitta en slags hybridkompetens och kunna integrera yrkes- och organisationsprofessionalitet i en och samma yrkesroll. Yrkesprofessionella kännetecknas av kollegial auktoritet, diskretion och professionsetik, medan organisationsprofessionella har ett tydligare fokus på kontroll, standardisering och hierarkisk auktoritet. Med egen bakgrund som socionom inom den sociala barn- och ungdomsvården, och med erfarenhet av att arbeta på lednings- och strategisk nivå, förmår utvecklingsledarna att förena dessa båda delar, nämligen att vara både yrkes- och organisationsprofessionell i sin roll som utvecklingsledare. Denna hybridisering möjliggör användandet av organisatoriska strategier i utvecklandet av det yrkesprofessionella arbetet (jfr Hall, 2020). I utvecklingsledarnas fall var det organisationsprofessionella arbetet inriktat på förhandling med socialtjänstens chefer i syfte att ta fram lokala handlingsplaner som sedan skulle integreras i det yrkesprofessionella arbetet bland socialarbetare i socialtjänsten. Yrkesgrupper som förenar yrkes- och organisationsprofessionalitet i en yrkesroll agerar inte sällan vid sidan om chefer och ledare som har mandat att styra verksamheten.

Att befinna sig vid sidan om aktörer med mandat, makt och ansvar innebär en risk att de egna uppdragen beskärs när det uppstår motsättningar eller konflikter mellan parterna. Detta skulle kunna förklara varför utvecklingsledarna är tvungna att överge delar av EBP-överenskommelserna och ägna sig åt aktiviteter som rör verksamhetsutveckling istället för att bidra till verksamhetens kunskapsutveckling. I och med denna förskjutning finns en risk att utvecklingsledarnas ursprungliga uppdrag, att evidensbasera socialtjänsten, hamnar i skymundan.